單向政策由行政主體制定，在特定時(shí)空范圍內(nèi)實(shí)施；多項(xiàng)政策則構(gòu)成動(dòng)態(tài)博弈模式，彼此互動(dòng)、互相滲透，關(guān)涉政府間關(guān)系協(xié)調(diào)。單個(gè)政府出于情境需要進(jìn)行政策擴(kuò)張和政策收縮，這是自身規(guī)范調(diào)整的正常行為。但在當(dāng)前行政環(huán)境下，往往有多個(gè)政府各懷心思進(jìn)行政策擴(kuò)張，導(dǎo)致政策無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，引發(fā)區(qū)域大戰(zhàn)和部委紛爭(zhēng)；抑或多個(gè)政府為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而政策收縮，彼此推諉責(zé)任，看似“九龍治水”實(shí)則多方缺位，無(wú)序政策擴(kuò)張和收縮貽害無(wú)窮。作為政策的制定者，政府種類(lèi)千差萬(wàn)別，從條塊關(guān)系和功能定位分析，地方政府政策覆蓋本區(qū)域，中央部委政策則有廣域性特質(zhì)，地方政府和中央部委在職能重疊區(qū)常面臨目標(biāo)價(jià)值不一致情況，發(fā)生沖突時(shí)孰進(jìn)孰退？精誠(chéng)合作還是彼此掣肘？每個(gè)政府或行政部門(mén)都面臨抉擇，處置得當(dāng)則彼此受益，否則會(huì)一損俱損。“規(guī)范的原則和描述之結(jié)合基于法律理性的系統(tǒng)化”，`1`同理之于政府決策。故需通盤(pán)考慮政府所處情境，分析政策擴(kuò)張和政策收縮的合理性，建構(gòu)有序競(jìng)爭(zhēng)的行政環(huán)境，促使多元政府在互動(dòng)中平衡定位，達(dá)到政策目標(biāo)順利完成，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、社會(huì)和政府的關(guān)系融洽。

　　一、政策擴(kuò)張與政策收縮：闡釋及情景描述

　　不同國(guó)家采取不同的政策擴(kuò)張和收縮措施，其方式方法依現(xiàn)實(shí)情況而定。

　　政府在不同情境下根據(jù)現(xiàn)有信息政策擴(kuò)張或收縮，以便動(dòng)態(tài)的應(yīng)對(duì)發(fā)展趨勢(shì)。界定政策擴(kuò)張和政策收縮的概念，據(jù)漢典網(wǎng)解釋?zhuān)瑪U(kuò)張釋義為“勢(shì)力、范圍等的擴(kuò)大”；收縮釋義為“縮聚，由大變?。换蚓o縮，由分散變?yōu)榧小?。政策擴(kuò)張是政府在信息論證可行基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)前政策應(yīng)用地域或范圍等方面予以拓展的行為。政策擴(kuò)張要應(yīng)對(duì)不同意見(jiàn)的政策“挑戰(zhàn)每項(xiàng)政策的假設(shè)”，`2`不斷調(diào)適平衡以適應(yīng)發(fā)展需要，而非規(guī)避甚至抗?fàn)幱^點(diǎn)相左的政策。政策收縮是政府在對(duì)當(dāng)前政策效果充分評(píng)估基礎(chǔ)上，對(duì)政策的應(yīng)用范疇及地域予以縮減的措施。政策收縮是基于現(xiàn)實(shí)境況采取的行政行為，是對(duì)政策基本執(zhí)行完畢、政策難以執(zhí)行等境況的回應(yīng)。無(wú)論政策擴(kuò)張或政策收縮，都是政府根據(jù)現(xiàn)實(shí)情境做出的抉擇，但在法治環(huán)境缺位、政府間關(guān)系缺乏行為規(guī)范的情境下，政策沖突屢有發(fā)生。加之政績(jī)觀和行政目標(biāo)并不一致，各自為政與以鄰為壑的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)，譬如江西彭澤建核電站而并未征求安徽方面意見(jiàn)，引發(fā)“望江縣以政府公文形式請(qǐng)求叫停核電站建設(shè)”`3`，這是江西的政策擴(kuò)張與安徽的利益發(fā)生沖突，并未從總體層面平衡各方利益而并不妥當(dāng)，可見(jiàn)政策擴(kuò)張和政策收縮程序規(guī)范的必要性。

　　美國(guó)政府間的政策擴(kuò)張和政策收縮較為有序。其立法、司法、行政之間有嚴(yán)格的界限，政策制定和執(zhí)行在法治框架內(nèi)進(jìn)行，“聯(lián)邦與州之間關(guān)于邊界設(shè)定、主體性區(qū)分、國(guó)家與州之間的整合被法院重新界定”`4`。參眾兩院可限制總統(tǒng)權(quán)力，形成對(duì)行政權(quán)力的制約；聯(lián)邦最高法院通過(guò)解釋?xiě)椃ǖ刃问将@得司法權(quán)，立法、司法、行政三者形成制衡關(guān)系。行政系統(tǒng)內(nèi)部亦然，中央與地方間的關(guān)系明晰，各自政策制定和執(zhí)行界限明確，較少發(fā)生政策沖突。以公共住房建設(shè)舉例，“1933-1937年間聯(lián)邦政府興建公共住房，向窮人提供工作和廉價(jià)住房；1937年通過(guò)的《住房法》規(guī)定聯(lián)邦政府承擔(dān)建設(shè)責(zé)任，住房管理權(quán)則由地方政府負(fù)責(zé)?！盽5`美國(guó)法律限定聯(lián)邦政府建設(shè)房屋而地方政府管理，至少在一定程度上規(guī)范了政府的職能，政府間矛盾則更多通過(guò)法院予以協(xié)調(diào)。法律規(guī)范明晰了中央政府及地方政府的行為，多元政府各司其職，但關(guān)系并非一成不變。從聯(lián)邦與州之間關(guān)系來(lái)說(shuō)，聯(lián)邦憲法框架下的州與聯(lián)邦關(guān)系較為恒定；地方政府與州之間關(guān)系，則通過(guò)自治憲章等予以界定，經(jīng)歷了由從屬到獨(dú)立的轉(zhuǎn)變。即便如此，美國(guó)地方政府的政策擴(kuò)張依然引起糾紛，譬如地方政府為地方私利而將房子租給素質(zhì)較高的中產(chǎn)階層，這違背了住房救濟(jì)的初衷。再如一些州將罪犯放逐到其他州，形成“負(fù)外部效應(yīng)”，結(jié)果“沒(méi)有人對(duì)美國(guó)的州際關(guān)系感到滿意”`6`。

　　日本政府間是伙伴關(guān)系，政策擴(kuò)張或收縮有章可循。日本政府間關(guān)系有自治法規(guī)范，中央政府更多通過(guò)財(cái)政權(quán)對(duì)地方政策予以影響。從日本歷史來(lái)講，明治維新以后中央政府呈現(xiàn)政策擴(kuò)張趨勢(shì)，在二戰(zhàn)后則受美國(guó)體制影響而不斷擴(kuò)大地方政府權(quán)限，通過(guò)修訂地方自治法“開(kāi)辟了國(guó)家和自治體、都道府縣和市鎮(zhèn)村之間發(fā)生糾紛時(shí)可通過(guò)訴訟來(lái)解決的途徑”`7`，中央與地方政府關(guān)系建構(gòu)成伙伴關(guān)系。由此可見(jiàn)，日本作為單一制國(guó)家也在不斷尊重地方政府權(quán)限，多個(gè)政府制定政策時(shí)更多通過(guò)協(xié)商方式來(lái)解決，中央政府對(duì)地方政府施加影響的途徑較為靈活，由政策擴(kuò)張引發(fā)沖突的幾率較小，一旦發(fā)生沖突也有地方自治法等法律予以協(xié)調(diào)。日本還有全國(guó)知事會(huì)、全國(guó)都道府縣議會(huì)議長(zhǎng)會(huì)等機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)政府間關(guān)系，在平等協(xié)商的氛圍中建構(gòu)穩(wěn)定的伙伴型關(guān)系，在政策制定與執(zhí)行中明確定位、職責(zé)明確，形成良性循環(huán)與均衡態(tài)勢(shì)。

　　中國(guó)政府間關(guān)系缺乏法律規(guī)范，政策擴(kuò)張和收縮缺乏明確秩序約束。“秩序是在社會(huì)內(nèi)部建立的平衡，應(yīng)為秩序的形成和自我更新創(chuàng)造條件?！盽8`實(shí)際上，政策擴(kuò)張和政策收縮經(jīng)常游走于羈束與放任的邊緣，政令不出中南海的例子也就不奇怪。政令原本就應(yīng)考慮利益均衡問(wèn)題，在任務(wù)下達(dá)而不配給資源的情況下，政策自然難以執(zhí)行。譬如建設(shè)部等幾部委聯(lián)合幾次下發(fā)房地產(chǎn)政策卻收效甚微，國(guó)務(wù)院要求地方政府建設(shè)限價(jià)房、廉租房等，卻存在開(kāi)工率不足的問(wèn)題，地方政府參與積極性不高，這是缺乏秩序約束的體現(xiàn)，地方政府普遍進(jìn)行政策擴(kuò)張，將房地產(chǎn)作為主要稅源，有竭澤而漁之嫌。與此形成鮮明對(duì)照的是，英國(guó)在住房政策上則秩序井然，其制定《1890年住房法案》、《1919年住房和市鎮(zhèn)計(jì)劃法案》規(guī)范政府行為，“1919年到1939年間，地方政府建設(shè)113萬(wàn)套住宅，占當(dāng)時(shí)新建住宅總數(shù)的28%?！盽9`在法律規(guī)范下，地方政府很難將房地產(chǎn)作為發(fā)財(cái)致富的途徑，選民也不容許地方政府胡作非為。中國(guó)缺乏法治環(huán)境及政策規(guī)范，把責(zé)任推給地方或社會(huì)并不能解決問(wèn)題，而容易陷入高層三令五申在地方卻難以奏效的窘境。要保障政策順暢執(zhí)行，我國(guó)當(dāng)務(wù)之急在于規(guī)范政策制定和執(zhí)行程序，確定各級(jí)政府尤其是地方政府的主體性地位，否則無(wú)論政策擴(kuò)張還是政策收縮，都容易處于雜亂無(wú)章的境地。從主政一方的地方政府與職能涵蓋全國(guó)的中央部委而言，政策制定與執(zhí)行應(yīng)在商榷與妥協(xié)中進(jìn)行，若無(wú)法律條文約束或契約精神規(guī)范，政策擴(kuò)張極易導(dǎo)致政策沖突。

　　二、政策制定主體間博弈：此消彼長(zhǎng)

　　政府間政策博弈是動(dòng)態(tài)模型，呈現(xiàn)多方擴(kuò)張、多方收縮及擴(kuò)張收縮共存態(tài)勢(shì)。

　　政策擴(kuò)張或收縮都是政府在特定情境下的抉擇，實(shí)際上多個(gè)政策制定主體之間存在博弈過(guò)程。資源總是有限的，得先機(jī)者可在政績(jī)等方面取得更多成效，多個(gè)政府都力求實(shí)現(xiàn)自身行政目標(biāo)和本體價(jià)值觀，在此種情況下，政策擴(kuò)張難免會(huì)產(chǎn)生沖突，政策收縮留下的空白地帶則會(huì)被占領(lǐng)或遺棄。在政策擴(kuò)張和政策收縮在博弈過(guò)程中，會(huì)存在此消彼長(zhǎng)現(xiàn)象。2012年2月4日《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》刊文“中國(guó)地方政府承擔(dān)了國(guó)家公共支出的五分之四，稅收只能滿足一半支出”`10`。這關(guān)涉分稅制問(wèn)題，地方政府責(zé)任多而稅源匱乏，實(shí)則關(guān)系到地方政府與中央的利益博弈問(wèn)題。在有效的法治環(huán)境和得力疏導(dǎo)下，政策沖突會(huì)由大化小進(jìn)而消失，反之政策沖突則會(huì)愈演愈烈。在法治環(huán)境有待健全的國(guó)家，政策制定主體間博弈往往呈現(xiàn)叢林法則毫無(wú)章法的競(jìng)爭(zhēng)沖突，這并不符合社會(huì)對(duì)政府的期待，政府的使命是服務(wù)民眾，故分析政府間博弈的過(guò)程亦有必要，回歸多個(gè)政策制定主體服務(wù)民眾的本原?，F(xiàn)從多方政策擴(kuò)張、多方政策收縮、多方政策擴(kuò)張與收縮結(jié)合等模型分析政策主體間博弈過(guò)程。

　　一、多方的政策擴(kuò)張。政策擴(kuò)張分為主動(dòng)擴(kuò)張和被動(dòng)擴(kuò)張，有政府會(huì)在政績(jī)觀沖動(dòng)的驅(qū)使下主動(dòng)擴(kuò)張，亦有政府在情勢(shì)不可違背的情況下被動(dòng)擴(kuò)張。從政策重疊區(qū)域而言，中央部委和地方政府都基于自身利益出臺(tái)政策或政策擴(kuò)張，“多重疊加且沖突的政策到基層則難以落實(shí)，基層工作工作人員無(wú)法入手”`11`，難以政策兼容的情境會(huì)損害總體利益。從發(fā)展角度而言，在一方或多方政策擴(kuò)張的情況下，需要尊重各方利益和在博弈中實(shí)現(xiàn)平衡，盡量避免越位情況的發(fā)生，否則將引發(fā)政策沖突。在安徽望江訴江西建核電站案例中，環(huán)境評(píng)估中應(yīng)考慮跨省的他者利益，這涉及江西、安徽與核電主管部門(mén)、環(huán)保部門(mén)等的博弈，江西等地政策擴(kuò)張勢(shì)必影響安徽民眾利益，必須在博弈中達(dá)到平衡，否則將會(huì)引起另一方民意和政策的強(qiáng)烈反彈。從省級(jí)政府與中央部委而言，若都出于自身利益而政策擴(kuò)張或收縮，結(jié)果不是兩敗俱傷就是互相推諉。故政策博弈需要恪守規(guī)則，在法律范疇內(nèi)行事和訂立行政契約，維護(hù)共同利益。

　　二、多方的政策收縮。政策收縮有主動(dòng)收縮和被動(dòng)收縮之分。政府在面臨政策抉擇時(shí)可能面對(duì)機(jī)遇，也會(huì)面臨困境和陷阱，故政府會(huì)在難以為繼或基本完成目標(biāo)時(shí)主動(dòng)政策收縮。一個(gè)或多個(gè)政府的政策收縮會(huì)產(chǎn)生空白地帶，可能導(dǎo)致國(guó)退民進(jìn)或無(wú)人監(jiān)管；若屬于公共領(lǐng)域則可通過(guò)服務(wù)外包方式予以填補(bǔ)，若屬于私域則可做好引導(dǎo)調(diào)控，避免出現(xiàn)多方缺位。實(shí)際上地方政府和中央部委的缺位比比皆是，在當(dāng)前法律與政策界限并不清晰的情境下，政府往往在面臨困境時(shí)會(huì)以明哲保身態(tài)度收縮政策，導(dǎo)致公共利益難以保障?，F(xiàn)代社會(huì)瞬息萬(wàn)變，若未建立應(yīng)急機(jī)制和不明確界定職責(zé)，政府在面對(duì)危機(jī)時(shí)會(huì)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而非迎難而上，這將給繼任者或他者帶來(lái)困惑。故應(yīng)建立暢銷(xiāo)政績(jī)考核機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政府責(zé)任規(guī)避的監(jiān)管，遏制無(wú)原則的政策收縮，并非簡(jiǎn)單考核經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，從可持續(xù)發(fā)展角度建構(gòu)吸納民間參與的政策評(píng)估機(jī)構(gòu)。在確實(shí)需要政策收縮的情況下，做好收尾工作以避免虎頭蛇尾，做到善始善終而博得民眾滿意。

　　三、多方的政策擴(kuò)張與多方的政策收縮。建構(gòu)政策擴(kuò)張與政策收縮的平衡秩序，需要尊重參與各方利益以促進(jìn)合作?！敖M成擴(kuò)展秩序結(jié)構(gòu)的，不但有個(gè)體，還有許多常常相互重疊的次級(jí)秩序，盡管不能給更加擴(kuò)展的秩序創(chuàng)造基礎(chǔ)，但在促成自愿合作方面繼續(xù)保持一