摘 要：本文在評述有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計評價研究的基礎(chǔ)上，針對現(xiàn)有黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標研究中存在的局限性，主要表現(xiàn)為方法上的歸納法、缺乏理論基礎(chǔ)和指標構(gòu)建缺乏邏輯性，擬在現(xiàn)代西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的國家理論基礎(chǔ)上，采用演繹法，以日常行政、重大決策、遵紀廉政、工作業(yè)績四個評價模塊，構(gòu)建黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標的整體框架。并在扼要分析黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計評價的特點和評價指標模塊間邏輯關(guān)系的基礎(chǔ)上，總結(jié)黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計具體評價指標設(shè)置的原則，即邏輯一致原則、過程與結(jié)果并重原則、動態(tài)發(fā)展原則和一般指標和特殊指標相結(jié)合原則等，為規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計提供一個參考依據(jù)。
　　關(guān)鍵詞：國家理論；經(jīng)濟責(zé)任；審計評價?

　　政府黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計（以下簡稱黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計）是從20世紀90年代后期展開的具有中國特色的審計新領(lǐng)域。由于當(dāng)前國家政治授權(quán)產(chǎn)生的代理問題與信息不對稱問題比較突出，因此，黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計是當(dāng)前對權(quán)力監(jiān)督的一個重要手段，具有特殊的歷史意義。1999年中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的兩個“暫行規(guī)定”和2006年修訂通過的新審計法為經(jīng)濟責(zé)任審計提供了法律依據(jù)。但由于我國經(jīng)濟責(zé)任審計尚處于探索階段，尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任制尚未建立起來，黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計對象特殊, 審計范圍廣泛, 不同層面的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的工作范圍、工作對象差距很大，因此，探索和規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計具有重要意義。更為重要的是由于經(jīng)濟責(zé)任審計是針對“個人”的責(zé)任審計，黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計直接涉及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期的是非功過，關(guān)系到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的升黜，因此，審計評價是經(jīng)濟責(zé)任審計諸環(huán)節(jié)的核心與關(guān)鍵問題。本文擬在現(xiàn)代西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的國家理論基礎(chǔ)上，構(gòu)建黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標的整體框架，并扼要探討黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計具體評價指標設(shè)置的原則，為進一步出臺黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計的實施細則或經(jīng)濟責(zé)任審計準則的制訂、規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計提供一個參考依據(jù)。
　　一、相關(guān)研究評述
　　界定黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容是構(gòu)建黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標框架的基礎(chǔ)。2006年修訂的新審計法第25 條規(guī)定: “審計機關(guān)按照國家有關(guān)規(guī)定, 對國家機關(guān)和依法屬于審計機關(guān)監(jiān)督的其他單位的主要負責(zé)人, 在任職期間對本地區(qū)、本部門或者本單位的財政收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動應(yīng)負經(jīng)濟責(zé)任的履行情況進行審計監(jiān)督?！保@僅僅給出我國經(jīng)濟責(zé)任審計監(jiān)督的總體內(nèi)容，對構(gòu)建經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標提供了指導(dǎo)意義。現(xiàn)實中黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容十分復(fù)雜，想用一把尺子來界定其審計內(nèi)容是很難做到的。吉林省審計學(xué)會課題組［1］在總結(jié)一些典型地方黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，歸納了黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容。他們將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的范圍分為四個層面、三個范疇和二個系統(tǒng)。四個層面主要由省部級、地廳級、縣(區(qū))局級、鄉(xiāng)、科級四個層面的干部。三個范疇主要包括塊塊領(lǐng)導(dǎo)干部、條條領(lǐng)導(dǎo)干部、事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部。二個系統(tǒng)包括黨委系統(tǒng)和行政系統(tǒng)。并提出采用一般分類與特別分類兩種辦法來探討黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容，認為黨政領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟責(zé)任審計的一般內(nèi)容應(yīng)該包括三個方面:（1） 審計黨政領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)、部門、單位財政財務(wù)收支的真實合法性。（2） 審計黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)政期間重大公共投資項目的效益。（3）審計、評價黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)政期間主要工作目標完成情況。最后根據(jù)行政區(qū)黨委，行政區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)、政府部門領(lǐng)導(dǎo)界定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的特別內(nèi)容。在審計署2007—2008年立項課題研究報告（2009）中，以蔡春教授領(lǐng)銜的西南財經(jīng)大學(xué)課題組［2］的《經(jīng)濟責(zé)任審計評價方法研究》將黨政領(lǐng)導(dǎo)和企事業(yè)負責(zé)人的目標經(jīng)濟責(zé)任的內(nèi)容分為治理責(zé)任、管理舞弊控制責(zé)任、經(jīng)濟權(quán)力控制責(zé)任、效益或績效責(zé)任和環(huán)境保護責(zé)任，并根據(jù)各類目標經(jīng)濟責(zé)任，構(gòu)建相應(yīng)的經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標。將黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任評價指標分為民主政治建設(shè)和績效兩個方面的評價。民主政治建設(shè)方面主要包括權(quán)力范圍、組織結(jié)構(gòu)和問責(zé)體系、信息透明度、廉潔自律、申訴和執(zhí)行機制、黨風(fēng)廉政內(nèi)部監(jiān)督制度落實、政務(wù)公開程度等指標；績效方面包括真實性、客觀性、合法性、投入產(chǎn)出的“3E”、內(nèi)部控制、資源利用等指標。青島市審計局課題組［3］的《部門領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計評價方法研究》將政府部門分為經(jīng)濟運行管理部門和社會事務(wù)管理部門，在確定部門經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容的基礎(chǔ)上，將部門經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標分為經(jīng)濟決策權(quán)指標、經(jīng)濟管理監(jiān)督權(quán)指標、經(jīng)濟執(zhí)行權(quán)指標和履行廉政職責(zé)情況指標四大類。劉世林和牛玉韜［4］認為經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標應(yīng)與評價對象、評價責(zé)任、任職目標、評價范圍掛鉤，并構(gòu)建了經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標體系。該指標體系給出的黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計評價的一級與二級指標為：（1）財政財務(wù)收支評價（主要包括財政預(yù)算執(zhí)行情況、資金收入與支出、企業(yè)財務(wù)收支情況等）。（2）資產(chǎn)管理與購建評價（主要包括資產(chǎn)綜合情況、長期資產(chǎn)管理情況、流動資產(chǎn)管理情況、固定資產(chǎn)購建情況等）。（3）經(jīng)營業(yè)務(wù)管理績效評價（主要包括綜合經(jīng)濟社會發(fā)展水平、社會和諧和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境情況、領(lǐng)導(dǎo)干部決策能力和水平等）。（4）個人及行政執(zhí)法情況評價（主要包括組織性違法違紀情況、個體性違法違紀情況）。?
　　以上研究對黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標體系的構(gòu)建提供了有益的借鑒，但不同程度地存在著局限性：（1）審計內(nèi)容界定和審計評價指標框架的構(gòu)建多采用歸納法對評價指標進行分類，沒有運用演繹法，將審計評價指標框架構(gòu)建在一個扎實的理論基礎(chǔ)上。（2）各研究采用不同的分類標準構(gòu)建審計評價指標框架，但由于主要采用的是歸納法，沒能顯示各類指標之間邏輯關(guān)系，同時各類指標也難免存在一定的重復(fù)交叉內(nèi)容。本文擬以現(xiàn)代西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)中的國家理論為基礎(chǔ)，著眼于黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標整體框架的構(gòu)建及具體評價指標設(shè)置的原則，但本文并不涉及具體的審計評價指標的構(gòu)建。?
　　二、以國家理論為基礎(chǔ)的黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標框架的構(gòu)建?
　　現(xiàn)代西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)中的國家理論包括規(guī)范的國家理論和實證的國家理論。所謂規(guī)范的國家理論，主要是對國家行為的矛盾性質(zhì)進行思考，它有三個基本內(nèi)容：一是從國家在某些方面所具有的任何其它組織和個人所無法替代的角度論證國家行為的合效性；二是從信息的缺失和國家行為的個人性來論證國家行為所包含的違背經(jīng)濟效率原則的性質(zhì)；三是界定國家經(jīng)濟行為的邊界；而實證國家理論主要是探索國家行為根據(jù)的理論，主要是關(guān)于國家的本質(zhì)和對國家“悖論”的解釋。由于規(guī)范國家理論可以為黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容提供了理論依據(jù)，所以這里是以規(guī)范的國家理論來構(gòu)建黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標框架。根據(jù)規(guī)范國家理論，國家在產(chǎn)權(quán)界定、保障私人權(quán)利、提供公共物品等方面具有任何其它組織和個人所無法替代的作用，具有合效的性質(zhì)；但由于國家行為的強制性（即非市場自由交易）和關(guān)于國家行為成本和收益的可靠信息的缺乏以及國家行為的個人性可能導(dǎo)致國家行為對帕累托效率的偏離，具有違反效率的性質(zhì)。國家經(jīng)濟行為的邊界是國家組織比其它任何組織和個人具有優(yōu)勢的經(jīng)濟領(lǐng)域。圖1是從規(guī)范國家理論的角度，給出黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標的整體框架。

　　在黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計實務(wù)中，六個審計評價模塊可進行相應(yīng)簡化：（1）國家界定產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)的制定具有很強的程序性，一般不能歸結(jié)為黨政領(lǐng)導(dǎo)的“個人責(zé)任”，因此，有關(guān)法律法規(guī)的制訂一般不作為黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計與評價的內(nèi)容。（2）權(quán)利范圍模塊并入日常行政與執(zhí)法和重大經(jīng)濟決策兩個模塊中，但這里要特別注意的是，由于現(xiàn)代國家大多偏離了古典經(jīng)濟學(xué)中的充當(dāng)“守夜人”的國家模型，現(xiàn)代國家基本奉行凱恩斯的經(jīng)濟干預(yù)政策，不僅是公共物品的供應(yīng)者，而且充當(dāng)了私人物品的供應(yīng)者和需求者，因此，重大經(jīng)濟決策審計評價不僅包括了提供公共物品經(jīng)濟決策，也包括了其它如大額非常規(guī)經(jīng)濟撥款、大額非日常采購等重大決策。總之，黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標框架可分為四個模塊：（1）日常行政與執(zhí)法，簡稱“日常行政”評價模塊。（2）重大經(jīng)濟決策，簡稱“重大決策”評價模塊。（3）遵紀守法與廉政建設(shè)，簡稱“遵紀廉政”評價模塊。（4）工作業(yè)績、經(jīng)濟目標完成情況與社會滿意度等，簡稱“工作業(yè)績”評價模塊。?
　　由于黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計評價的具體指標在不同級別、不同類型的黨政部門之間存在很大差異，且黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計評價的具體指標也是動態(tài)變化的，所以本文將著重于黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標體系的整體框架的構(gòu)建（如表1所示）。?
　　在以上黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計評價的幾個模塊中，重點和難點是重大決策中的重大經(jīng)濟決策和工作業(yè)績的評價。重大經(jīng)濟決策的特點是：（1）重大經(jīng)濟決策責(zé)任一般可以直接問責(zé)到負責(zé)人。（2）重大經(jīng)濟決策的效果復(fù)雜，往往涉及經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，很多效果無法進行定量分析。（3）重大經(jīng)濟決策的效果往往具有時滯性，甚至有的項目的短期和長期效果是矛盾的，黨政領(lǐng)導(dǎo)重大經(jīng)濟決策的經(jīng)濟責(zé)任審計評價按照決策—執(zhí)行—結(jié)果的順序，主要是對三個方面的評價：重大決策的合規(guī)性評價、執(zhí)行過程評價和結(jié)果的效益性評價，效益性評價是對重大經(jīng)濟決策的經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性評價，即通常說的“5E”評價。顯然具體評價指標對于不同的重大經(jīng)濟決策也是不同的。由于公共投資項目是重大經(jīng)濟決策中最為復(fù)雜，審計評價最難的，所以這里給出公共投資項目的評價指標體系，如表2所示。?
　　
　　表2黨政領(lǐng)導(dǎo)重大公共投資項目?
　　決策的經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標?
　　評價內(nèi)容層次與具體指標
　　合規(guī)性立項程序合規(guī)性；可行性研究