摘 要：本文在評(píng)述有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)研究的基礎(chǔ)上，針對(duì)現(xiàn)有黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)研究中存在的局限性，主要表現(xiàn)為方法上的歸納法、缺乏理論基礎(chǔ)和指標(biāo)構(gòu)建缺乏邏輯性，擬在現(xiàn)代西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的國(guó)家理論基礎(chǔ)上，采用演繹法，以日常行政、重大決策、遵紀(jì)廉政、工作業(yè)績(jī)四個(gè)評(píng)價(jià)模塊，構(gòu)建黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的整體框架。并在扼要分析黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)的特點(diǎn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)模塊間邏輯關(guān)系的基礎(chǔ)上，總結(jié)黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)具體評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置的原則，即邏輯一致原則、過程與結(jié)果并重原則、動(dòng)態(tài)發(fā)展原則和一般指標(biāo)和特殊指標(biāo)相結(jié)合原則等，為規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提供一個(gè)參考依據(jù)。
　　關(guān)鍵詞：國(guó)家理論；經(jīng)濟(jì)責(zé)任；審計(jì)評(píng)價(jià)?

　　政府黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)（以下簡(jiǎn)稱黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)）是從20世紀(jì)90年代后期展開的具有中國(guó)特色的審計(jì)新領(lǐng)域。由于當(dāng)前國(guó)家政治授權(quán)產(chǎn)生的代理問題與信息不對(duì)稱問題比較突出，因此，黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是當(dāng)前對(duì)權(quán)力監(jiān)督的一個(gè)重要手段，具有特殊的歷史意義。1999年中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的兩個(gè)“暫行規(guī)定”和2006年修訂通過的新審計(jì)法為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提供了法律依據(jù)。但由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)尚處于探索階段，尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制尚未建立起來，黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象特殊, 審計(jì)范圍廣泛, 不同層面的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的工作范圍、工作對(duì)象差距很大，因此，探索和規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)具有重要意義。更為重要的是由于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是針對(duì)“個(gè)人”的責(zé)任審計(jì)，黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)直接涉及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期的是非功過，關(guān)系到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的升黜，因此，審計(jì)評(píng)價(jià)是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)諸環(huán)節(jié)的核心與關(guān)鍵問題。本文擬在現(xiàn)代西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的國(guó)家理論基礎(chǔ)上，構(gòu)建黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的整體框架，并扼要探討黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)具體評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置的原則，為進(jìn)一步出臺(tái)黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的實(shí)施細(xì)則或經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)準(zhǔn)則的制訂、規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提供一個(gè)參考依據(jù)。
　　一、相關(guān)研究評(píng)述
　　界定黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容是構(gòu)建黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)框架的基礎(chǔ)。2006年修訂的新審計(jì)法第25 條規(guī)定: “審計(jì)機(jī)關(guān)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定, 對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督的其他單位的主要負(fù)責(zé)人, 在任職期間對(duì)本地區(qū)、本部門或者本單位的財(cái)政收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！?，這僅僅給出我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督的總體內(nèi)容，對(duì)構(gòu)建經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)提供了指導(dǎo)意義?，F(xiàn)實(shí)中黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容十分復(fù)雜，想用一把尺子來界定其審計(jì)內(nèi)容是很難做到的。吉林省審計(jì)學(xué)會(huì)課題組［1］在總結(jié)一些典型地方黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，歸納了黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容。他們將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的范圍分為四個(gè)層面、三個(gè)范疇和二個(gè)系統(tǒng)。四個(gè)層面主要由省部級(jí)、地廳級(jí)、縣(區(qū))局級(jí)、鄉(xiāng)、科級(jí)四個(gè)層面的干部。三個(gè)范疇主要包括塊塊領(lǐng)導(dǎo)干部、條條領(lǐng)導(dǎo)干部、事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部。二個(gè)系統(tǒng)包括黨委系統(tǒng)和行政系統(tǒng)。并提出采用一般分類與特別分類兩種辦法來探討黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容，認(rèn)為黨政領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的一般內(nèi)容應(yīng)該包括三個(gè)方面:（1） 審計(jì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)、部門、單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法性。（2） 審計(jì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)政期間重大公共投資項(xiàng)目的效益。（3）審計(jì)、評(píng)價(jià)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)政期間主要工作目標(biāo)完成情況。最后根據(jù)行政區(qū)黨委，行政區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)、政府部門領(lǐng)導(dǎo)界定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的特別內(nèi)容。在審計(jì)署2007—2008年立項(xiàng)課題研究報(bào)告（2009）中，以蔡春教授領(lǐng)銜的西南財(cái)經(jīng)大學(xué)課題組［2］的《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)方法研究》將黨政領(lǐng)導(dǎo)和企事業(yè)負(fù)責(zé)人的目標(biāo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)容分為治理責(zé)任、管理舞弊控制責(zé)任、經(jīng)濟(jì)權(quán)力控制責(zé)任、效益或績(jī)效責(zé)任和環(huán)境保護(hù)責(zé)任，并根據(jù)各類目標(biāo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，構(gòu)建相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。將黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)指標(biāo)分為民主政治建設(shè)和績(jī)效兩個(gè)方面的評(píng)價(jià)。民主政治建設(shè)方面主要包括權(quán)力范圍、組織結(jié)構(gòu)和問責(zé)體系、信息透明度、廉潔自律、申訴和執(zhí)行機(jī)制、黨風(fēng)廉政內(nèi)部監(jiān)督制度落實(shí)、政務(wù)公開程度等指標(biāo)；績(jī)效方面包括真實(shí)性、客觀性、合法性、投入產(chǎn)出的“3E”、內(nèi)部控制、資源利用等指標(biāo)。青島市審計(jì)局課題組［3］的《部門領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)方法研究》將政府部門分為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理部門和社會(huì)事務(wù)管理部門，在確定部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，將部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)分為經(jīng)濟(jì)決策權(quán)指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)管理監(jiān)督權(quán)指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)執(zhí)行權(quán)指標(biāo)和履行廉政職責(zé)情況指標(biāo)四大類。劉世林和牛玉韜［4］認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)與評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)責(zé)任、任職目標(biāo)、評(píng)價(jià)范圍掛鉤，并構(gòu)建了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系給出的黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)的一級(jí)與二級(jí)指標(biāo)為：（1）財(cái)政財(cái)務(wù)收支評(píng)價(jià)（主要包括財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況、資金收入與支出、企業(yè)財(cái)務(wù)收支情況等）。（2）資產(chǎn)管理與購(gòu)建評(píng)價(jià)（主要包括資產(chǎn)綜合情況、長(zhǎng)期資產(chǎn)管理情況、流動(dòng)資產(chǎn)管理情況、固定資產(chǎn)購(gòu)建情況等）。（3）經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)（主要包括綜合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、社會(huì)和諧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境情況、領(lǐng)導(dǎo)干部決策能力和水平等）。（4）個(gè)人及行政執(zhí)法情況評(píng)價(jià)（主要包括組織性違法違紀(jì)情況、個(gè)體性違法違紀(jì)情況）。?
　　以上研究對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建提供了有益的借鑒，但不同程度地存在著局限性：（1）審計(jì)內(nèi)容界定和審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)框架的構(gòu)建多采用歸納法對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行分類，沒有運(yùn)用演繹法，將審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)框架構(gòu)建在一個(gè)扎實(shí)的理論基礎(chǔ)上。（2）各研究采用不同的分類標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)框架，但由于主要采用的是歸納法，沒能顯示各類指標(biāo)之間邏輯關(guān)系，同時(shí)各類指標(biāo)也難免存在一定的重復(fù)交叉內(nèi)容。本文擬以現(xiàn)代西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的國(guó)家理論為基礎(chǔ)，著眼于黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)整體框架的構(gòu)建及具體評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置的原則，但本文并不涉及具體的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建。?
　　二、以國(guó)家理論為基礎(chǔ)的黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)框架的構(gòu)建?
　　現(xiàn)代西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的國(guó)家理論包括規(guī)范的國(guó)家理論和實(shí)證的國(guó)家理論。所謂規(guī)范的國(guó)家理論，主要是對(duì)國(guó)家行為的矛盾性質(zhì)進(jìn)行思考，它有三個(gè)基本內(nèi)容：一是從國(guó)家在某些方面所具有的任何其它組織和個(gè)人所無法替代的角度論證國(guó)家行為的合效性；二是從信息的缺失和國(guó)家行為的個(gè)人性來論證國(guó)家行為所包含的違背經(jīng)濟(jì)效率原則的性質(zhì)；三是界定國(guó)家經(jīng)濟(jì)行為的邊界；而實(shí)證國(guó)家理論主要是探索國(guó)家行為根據(jù)的理論，主要是關(guān)于國(guó)家的本質(zhì)和對(duì)國(guó)家“悖論”的解釋。由于規(guī)范國(guó)家理論可以為黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容提供了理論依據(jù)，所以這里是以規(guī)范的國(guó)家理論來構(gòu)建黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)框架。根據(jù)規(guī)范國(guó)家理論，國(guó)家在產(chǎn)權(quán)界定、保障私人權(quán)利、提供公共物品等方面具有任何其它組織和個(gè)人所無法替代的作用，具有合效的性質(zhì)；但由于國(guó)家行為的強(qiáng)制性（即非市場(chǎng)自由交易）和關(guān)于國(guó)家行為成本和收益的可靠信息的缺乏以及國(guó)家行為的個(gè)人性可能導(dǎo)致國(guó)家行為對(duì)帕累托效率的偏離，具有違反效率的性質(zhì)。國(guó)家經(jīng)濟(jì)行為的邊界是國(guó)家組織比其它任何組織和個(gè)人具有優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。圖1是從規(guī)范國(guó)家理論的角度，給出黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的整體框架。

　　在黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)務(wù)中，六個(gè)審計(jì)評(píng)價(jià)模塊可進(jìn)行相應(yīng)簡(jiǎn)化：（1）國(guó)家界定產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)的制定具有很強(qiáng)的程序性，一般不能歸結(jié)為黨政領(lǐng)導(dǎo)的“個(gè)人責(zé)任”，因此，有關(guān)法律法規(guī)的制訂一般不作為黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與評(píng)價(jià)的內(nèi)容。（2）權(quán)利范圍模塊并入日常行政與執(zhí)法和重大經(jīng)濟(jì)決策兩個(gè)模塊中，但這里要特別注意的是，由于現(xiàn)代國(guó)家大多偏離了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中的充當(dāng)“守夜人”的國(guó)家模型，現(xiàn)代國(guó)家基本奉行凱恩斯的經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策，不僅是公共物品的供應(yīng)者，而且充當(dāng)了私人物品的供應(yīng)者和需求者，因此，重大經(jīng)濟(jì)決策審計(jì)評(píng)價(jià)不僅包括了提供公共物品經(jīng)濟(jì)決策，也包括了其它如大額非常規(guī)經(jīng)濟(jì)撥款、大額非日常采購(gòu)等重大決策。總之，黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)框架可分為四個(gè)模塊：（1）日常行政與執(zhí)法，簡(jiǎn)稱“日常行政”評(píng)價(jià)模塊。（2）重大經(jīng)濟(jì)決策，簡(jiǎn)稱“重大決策”評(píng)價(jià)模塊。（3）遵紀(jì)守法與廉政建設(shè)，簡(jiǎn)稱“遵紀(jì)廉政”評(píng)價(jià)模塊。（4）工作業(yè)績(jī)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)完成情況與社會(huì)滿意度等，簡(jiǎn)稱“工作業(yè)績(jī)”評(píng)價(jià)模塊。?
　　由于黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)的具體指標(biāo)在不同級(jí)別、不同類型的黨政部門之間存在很大差異，且黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)的具體指標(biāo)也是動(dòng)態(tài)變化的，所以本文將著重于黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的整體框架的構(gòu)建（如表1所示）。?
　　在以上黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)的幾個(gè)模塊中，重點(diǎn)和難點(diǎn)是重大決策中的重大經(jīng)濟(jì)決策和工作業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)。重大經(jīng)濟(jì)決策的特點(diǎn)是：（1）重大經(jīng)濟(jì)決策責(zé)任一般可以直接問責(zé)到負(fù)責(zé)人。（2）重大經(jīng)濟(jì)決策的效果復(fù)雜，往往涉及經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，很多效果無法進(jìn)行定量分析。（3）重大經(jīng)濟(jì)決策的效果往往具有時(shí)滯性，甚至有的項(xiàng)目的短期和長(zhǎng)期效果是矛盾的，黨政領(lǐng)導(dǎo)重大經(jīng)濟(jì)決策的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)按照決策—執(zhí)行—結(jié)果的順序，主要是對(duì)三個(gè)方面的評(píng)價(jià)：重大決策的合規(guī)性評(píng)價(jià)、執(zhí)行過程評(píng)價(jià)和結(jié)果的效益性評(píng)價(jià)，效益性評(píng)價(jià)是對(duì)重大經(jīng)濟(jì)決策的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性評(píng)價(jià)，即通常說的“5E”評(píng)價(jià)。顯然具體評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)于不同的重大經(jīng)濟(jì)決策也是不同的。由于公共投資項(xiàng)目是重大經(jīng)濟(jì)決策中最為復(fù)雜，審計(jì)評(píng)價(jià)最難的，所以這里給出公共投資項(xiàng)目的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如表2所示。?
　　
　　表2黨政領(lǐng)導(dǎo)重大公共投資項(xiàng)目?
　　決策的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)?
　　評(píng)價(jià)內(nèi)容層次與具體指標(biāo)
　　合規(guī)性立項(xiàng)程序合規(guī)性；可行性研究