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憲法作為行政法直接淵源論析

2014年02月01日信息來(lái)源:相關(guān)網(wǎng)站

【摘要】憲法作為行政法直接淵源是在技術(shù)層面所作的分析,對(duì)于憲法的實(shí)施與實(shí)現(xiàn)以及解決憲法與行政法的關(guān)系有深層次意義。它具有體現(xiàn)憲法規(guī)制力、彌補(bǔ)行政法不足、將憲法權(quán)利類型化、構(gòu)造一國(guó)法治體系的價(jià)值。當(dāng)然,鑒于憲法與行政法的質(zhì)的區(qū)別,憲法原則、憲法中的政治性條款、憲法中的非行政性規(guī)則不能作為行政法的直接淵源。

【關(guān)鍵詞】憲法規(guī)范;行政法規(guī)范;直接淵源
   
  憲法是一國(guó)之母法,這是一個(gè)形成共識(shí)的命題。然而,憲法是母法的命題并沒(méi)有完全解決憲法與其他下位法的關(guān)系。當(dāng)然,從理論層面上講,憲法與其他下位法的關(guān)系似乎是非常清楚的,如其他下位法不能與憲法相抵觸,憲法是下位法的依據(jù)等等。但是,一旦進(jìn)入問(wèn)題的細(xì)節(jié),情況則可能是另一種情形,如憲法既然是其他法律之母,那么,憲法條款是否也一定程度地包容了其他下位法;進(jìn)一步講,其他下位法與憲法有無(wú)一定程度的身份重合性。再如,從法律淵源上講,其他下位法能否從憲法那里得到相應(yīng)的淵源,或者換句話說(shuō)憲法是否能夠成為其他下位法的淵源等等。這些細(xì)節(jié)性的問(wèn)題在憲法學(xué)界并沒(méi)有一個(gè)成熟的理論上的說(shuō)法`1`。由于我國(guó)憲法之下的下位法有諸多部門法,不同的部門法在關(guān)系形式上與憲法有不同的表現(xiàn),這些不同表現(xiàn)往往只有非常小的區(qū)別,但對(duì)這樣的區(qū)別我們應(yīng)當(dāng)有所認(rèn)識(shí),例如,憲法與刑法在淵源上的關(guān)系就是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格地予以區(qū)分的,即憲法不可以作為刑法的淵源。憲法與行政法在淵源上的具體關(guān)系則是另一種情形,即是說(shuō),憲法典中的一些內(nèi)容是可以作為行政法之淵源的,正是基于這個(gè)初步認(rèn)識(shí),本文將從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面對(duì)憲法作為行政法的直接淵源作一探討。

  一、憲法作為行政法直接淵源的涵義

  所謂憲法作為行政法的直接淵源是指憲法典的相關(guān)內(nèi)容起著行政法規(guī)范的作用,當(dāng)憲法具有這種作用時(shí),它只有形式上的憲法規(guī)范性,而其實(shí)質(zhì)已經(jīng)與行政法典設(shè)定的行為規(guī)則沒(méi)有質(zhì)的區(qū)別。對(duì)于這個(gè)定義的理解應(yīng)當(dāng)從下列方面切入:一則,憲法作為行政法的直接淵源是對(duì)憲法與行政法關(guān)系的認(rèn)識(shí)。當(dāng)我們說(shuō)憲法能夠作為行政法直接淵源時(shí),實(shí)質(zhì)上我們從一個(gè)側(cè)面進(jìn)入了行政法與憲法關(guān)系的認(rèn)識(shí),只有從憲法與行政法關(guān)系的相關(guān)原理出發(fā),這個(gè)問(wèn)題才能夠得到解決,而這個(gè)問(wèn)題解決的結(jié)果也反映在憲法與行政法的關(guān)系之中;這是我們理解憲法作為行政法直接淵源必須首先厘清的東西。二則,憲法作為行政法直接淵源是基于憲法與行政法規(guī)范及其關(guān)系的認(rèn)識(shí)。憲法與行政法關(guān)系的分析有諸多進(jìn)路,如我們可以從哲理上去分析兩個(gè)法律部門的關(guān)系,我們還可以從法理上分析二者之間在法律邏輯上的關(guān)系。而憲法作為行政法直接淵源的分析僅僅是對(duì)二者規(guī)范及其關(guān)系的認(rèn)識(shí),是一個(gè)相對(duì)微觀的分析,就法律規(guī)范的性質(zhì)而論,其是提供行為規(guī)則的,若我們離開(kāi)行為規(guī)則便無(wú)法理解規(guī)范的內(nèi)容。由此可見(jiàn),憲法作為行政法直接淵源的分析,說(shuō)到底是對(duì)二者所提供的行為規(guī)則及其關(guān)系的分析,這是另一個(gè)切入點(diǎn)。三則,憲法作為行政法直接淵源的分析是一個(gè)技術(shù)分析。憲法與行政法的關(guān)系在法哲學(xué)層面和法理學(xué)層面來(lái)講是清楚的,二者具有質(zhì)的區(qū)別。憲法為統(tǒng)攝行政法的根本法,而行政法則為實(shí)現(xiàn)憲法的基本法或一般法。從實(shí)質(zhì)上講,二者在法律屬性上的差異應(yīng)當(dāng)是非常明顯的。但是,一旦進(jìn)入技術(shù)層面,二者的關(guān)系則不同了,即是說(shuō),在二者的實(shí)現(xiàn)和實(shí)施過(guò)程中,有諸多技術(shù)指數(shù)是兩個(gè)部門法的關(guān)系用質(zhì)上的區(qū)分無(wú)法解決的。正因?yàn)檫@一點(diǎn),當(dāng)我們?cè)诜治鰬椃ㄗ鳛樾姓ㄖ苯訙Y源時(shí),我們必須使分析過(guò)程不帶有相應(yīng)的價(jià)值判斷,使分析過(guò)程中性化一些。深而論之,憲法作為行政法的直接淵源應(yīng)當(dāng)具有下列內(nèi)涵:

  第一,憲法內(nèi)容是行政法規(guī)范的構(gòu)成。憲法的內(nèi)容是指憲法典中所包含的條文和規(guī)范。在成文憲法的情況下,憲法的內(nèi)容都體現(xiàn)在憲法典中,或者具有憲法地位的憲法性文件之中。在不成文憲法的情況下,憲法的內(nèi)容則體現(xiàn)在相對(duì)零散的憲法性文件之中,或者體現(xiàn)于一定的憲法判例之中。這些內(nèi)容僅從法律形式上看,只能歸于憲法這個(gè)單一的法律部門之中。換言之,從法律形式上講,每一個(gè)部門法的內(nèi)容都是一個(gè)單一的定在,正是這樣的定在把不同部門法予以區(qū)別,且使不同部門法有了自己的質(zhì)的規(guī)定性。而在憲法作為直接行政法淵源時(shí),憲法的內(nèi)容中有一些成了行政法規(guī)范的構(gòu)成,這些內(nèi)容從行政法的角度看是比較典型的行政法規(guī)范,例如,《中華人民共和國(guó)憲法》第89條雖然是憲法典的內(nèi)容,但當(dāng)我們從行政法角度觀察時(shí),它是非常典型的行政法規(guī)范,因?yàn)槠渑c行政機(jī)關(guān)的組織體系以及行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行使有著直接關(guān)系。無(wú)論大陸法系國(guó)家,還是普通法系國(guó)家,幾乎都將憲法的這一部分內(nèi)容或者其他類似的內(nèi)容視為行政法規(guī)范的構(gòu)成。正如德國(guó)行政法學(xué)家毛雷爾所言:“成文憲法和不成文憲法中旨在表達(dá)有關(guān)國(guó)家及其任務(wù)和權(quán)限、以及國(guó)家與公民之間關(guān)系規(guī)則的決定,必須在行政和行政法中體現(xiàn)出來(lái)。”{1}13憲法內(nèi)容作為行政法規(guī)范的構(gòu)成以行政法法源理論觀察是可以作出合乎邏輯的解釋的,因?yàn)樾姓ㄊ怯芍T多法律規(guī)范構(gòu)成的法律群,在行政法的淵源構(gòu)成中任何單一性的設(shè)想都是違背行政法現(xiàn)實(shí)的`2`。既然行政法規(guī)范是一個(gè)由不同層級(jí)的法律規(guī)范構(gòu)成的法律群,那么,同屬于公法的憲法在這個(gè)法群中有一席之地也是順理成章的。這是憲法作為行政法直接淵源的第一層涵義。

  第二,憲法的內(nèi)容是行政行為的依據(jù)。憲法司法化的研究在我國(guó)前些年的憲法學(xué)研究中占有非常重要的地位`3`。人們對(duì)憲法的司法化都從不同側(cè)面作了界定,如有的認(rèn)為所謂憲法的司法化就是使憲法由靜態(tài)而動(dòng)態(tài)化的過(guò)程,有的則認(rèn)為憲法的司法化是使憲法能夠作為糾紛判解和排解的依據(jù)等等。在筆者看來(lái),憲法司法化的核心是憲法可以作為司法行為的依據(jù)。通常情況下,司法行為的依據(jù)是刑事法律和民事法律以及相關(guān)的訴訟法規(guī)范。而在憲法司法化的概念中,憲法便是司法行為的依據(jù),這是憲法司法化最為本質(zhì)的涵義。我們既然能夠說(shuō)憲法具有司法化的趨勢(shì),或者說(shuō)憲法本身就具有司法化的特性,那么,我們?yōu)槭裁床荒苷f(shuō)憲法具有行政化的傾向,或者行政化的特性呢?所謂憲法的行政化與憲法的司法化一樣,其本質(zhì)同樣在于憲法能夠?yàn)樾姓袨樘峁┮罁?jù)。憲法作為行政法直接淵源的涵義之二即在于憲法的內(nèi)容能夠成為行政法的依據(jù)。從理論上講,行政行為的依據(jù)應(yīng)當(dāng)在行政法之中,甚至僅僅在行政法之中,而憲法作為行政法直接淵源的命題則將行政行為的依據(jù)拓展于憲法內(nèi)容之中。例如,《中華人民共和國(guó)憲法》第27條規(guī)定:“一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)的原則,實(shí)行工作責(zé)任制,實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度,不斷提高工作質(zhì)量和工作效率,反對(duì)官僚主義。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務(wù)?!痹摋l文的內(nèi)容是非常明確的,誰(shuí)也不能否認(rèn)其必然是行政行為作出時(shí)的依據(jù)這一事實(shí)。1940年“西弗吉尼亞教育委員會(huì)訴巴內(nèi)特”案中,地方教育委員會(huì)的行為由于沒(méi)有依據(jù)憲法而為之就被判決敗訴。{2}270可見(jiàn),憲法內(nèi)容作為行政行為的依據(jù)是一個(gè)并非鳳毛麟角的問(wèn)題,這是憲法作為行政法直接淵源的第二個(gè)內(nèi)涵。

  第三,憲法的內(nèi)容是行政法關(guān)系主體權(quán)利義務(wù)的依據(jù)。行政法關(guān)系主體包括行政主體和行政相對(duì)人兩個(gè)方面,如果我們從行政職權(quán)的單向思維中走出來(lái),即將行政主體與行政相對(duì)人置于平等的、雙向式的關(guān)系形式之中,行政法關(guān)系主體之間的權(quán)利與義務(wù)便是行政法調(diào)控社會(huì)關(guān)系的實(shí)質(zhì)。進(jìn)一步講,行政法要為行政法關(guān)系主體設(shè)定諸多權(quán)利和義務(wù),并通過(guò)一定的規(guī)范形式使二主體之間的權(quán)利與義務(wù)在行政法中成為一種動(dòng)態(tài)的東西,這樣的動(dòng)態(tài)性既促成了行政法的實(shí)現(xiàn),又促成了社會(huì)秩序的實(shí)現(xiàn)。毫無(wú)疑問(wèn),行政法關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)是基于行政法而產(chǎn)生的,又在行政法規(guī)范的作用下而運(yùn)行,正如有學(xué)者指出的:“國(guó)家對(duì)行政權(quán)及其行政過(guò)程的控制是通過(guò)行政法關(guān)系的形式進(jìn)行的,沒(méi)有行政法關(guān)系,不通過(guò)相應(yīng)的規(guī)則設(shè)定行政法關(guān)系,立法者便無(wú)法對(duì)行政過(guò)程進(jìn)行控制。這一原理具體化以后就是行政法規(guī)范設(shè)定行政法關(guān)系,一個(gè)行政法規(guī)范必然設(shè)定一個(gè)或者一個(gè)以上的行政法關(guān)系?!眥3}94這個(gè)一般性的原理是沒(méi)有錯(cuò)的。但是,在行政法關(guān)系主體權(quán)利義務(wù)的實(shí)際運(yùn)行中,憲法規(guī)范的內(nèi)容有時(shí)起著非常重要的作用,一些權(quán)利和義務(wù)直接從憲法規(guī)范中產(chǎn)生,一些權(quán)利和義務(wù)是在憲法規(guī)范的導(dǎo)向下運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)的。而且在有些情況下,只有憲法規(guī)范才能提供行政主體和行政相對(duì)人之間的關(guān)系形式。例如,在憲法關(guān)于公眾受益權(quán)規(guī)定的情況下,行政相對(duì)人對(duì)行政主體有關(guān)用益權(quán)的主張只能從憲法中得到澄清,這樣的例子在行政法治實(shí)踐中是非常多見(jiàn)的。即是說(shuō),行政主體和行政相對(duì)人有關(guān)權(quán)利義務(wù)的運(yùn)行發(fā)生在行政過(guò)程中,其關(guān)系形式也完全符合行政法關(guān)系的特性,但權(quán)利義務(wù)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容卻必須通過(guò)憲法典才能得到確認(rèn),才能得出合乎邏輯的結(jié)論,這便使憲法成了行政法的直接淵源。

  第四,憲法的內(nèi)容是行政救濟(jì)的依據(jù)。行政救濟(jì)有兩套機(jī)制,一套是行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)機(jī)制,西方國(guó)家的訴訟制度和我國(guó)的行政復(fù)議制度就屬于此一救濟(jì)范疇,它是由行政系統(tǒng)作為救濟(jì)的主持者而進(jìn)行的。另一套是存在于司法系統(tǒng)的救濟(jì)機(jī)制,指司法機(jī)關(guān)通過(guò)司法審查的方式對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)的制度,西方國(guó)家由法院進(jìn)行的對(duì)行政行為的司法審查和我國(guó)的行政訴訟都屬于此一范疇。行政上的救濟(jì)其權(quán)利客體是行政相對(duì)人所享有的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利和其他權(quán)利,而侵權(quán)的主體是行政主體。行政上的救濟(jì)受兩套法律規(guī)范的調(diào)整:一是程序規(guī)范,即提起救濟(jì)的行政相對(duì)人首先必須享有程序上的救濟(jì)權(quán),若沒(méi)有這個(gè)權(quán)利,其救濟(jì)行為就無(wú)法展開(kāi),調(diào)整和規(guī)范此類權(quán)利的規(guī)范就是救濟(jì)中的程序規(guī)范。二是實(shí)體規(guī)范,即行政相對(duì)人依據(jù)這類規(guī)范能夠得到實(shí)際救濟(jì),而這種實(shí)際救濟(jì)是其獲得最后實(shí)惠的最高價(jià)值。通常情況下,程序性的救濟(jì)規(guī)則來(lái)源于調(diào)整司法程序和行政程序的規(guī)則,它們要么歸于訴訟法之

憲法作為行政法直接淵源論析

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