【摘要】

    食品安全是保護(hù)公眾健康、提高公眾生活質(zhì)量的基礎(chǔ)。從食品安全監(jiān)管領(lǐng)域考察，監(jiān)管沖突和監(jiān)管不力等現(xiàn)象的存在是目前我國食品安全諸多問題凸顯的原因之一。其根源在于食品監(jiān)管法律體系、監(jiān)管體制和監(jiān)管保障體系的不完善。比較發(fā)達(dá)國家監(jiān)管模式、總結(jié)其先進(jìn)經(jīng)驗，從統(tǒng)一認(rèn)識、完善法律體系、強(qiáng)化監(jiān)管體制、健全保障體系、依法監(jiān)管等方面著手健全食品安全監(jiān)管體系，是加強(qiáng)食品安全監(jiān)管、實現(xiàn)我國食品安全的重要途徑。

    【關(guān)鍵詞】食品安全監(jiān)管 行政執(zhí)法 問題 對策

    【正文】

    行政執(zhí)法是現(xiàn)階段我國建設(shè)社會主義法制過程中最主要的內(nèi)容和環(huán)節(jié)之一。一個時期以來，特別是中共十五大和新憲法確立依法治國、建設(shè)法治國家的基本方略后，政府各部門在積極運用各種手段開展行政執(zhí)法方面取得了很大成績。但與社會預(yù)期相比，行政執(zhí)法的現(xiàn)狀仍然不容樂觀，一些深層次矛盾和問題尚未從根本上消除。

    在食品安全領(lǐng)域，2003年至2004年，阜陽劣質(zhì)奶粉、龍口有毒粉絲、四川敵百蟲泡菜等一批重大食品安全事件被媒體曝光；2005年，國內(nèi)又出現(xiàn)了亨氏“蘇丹紅一號”事件、雀巢“超典奶”事件、光明“變質(zhì)奶”和“早產(chǎn)奶”等事件，件件觸目驚心。一些老百姓用“蔬菜傍農(nóng)藥、陳米著靚裝、面粉兌尿素、海鮮泡甲醛、硫磺熏銀耳、激素喂甲魚、火鍋添罌粟、礦油噴餅干”描述我國食品安全現(xiàn)狀。如何加強(qiáng)食品安全監(jiān)管、實現(xiàn)我國食品安全，是對各級政府相關(guān)部門行政執(zhí)法能力的嚴(yán)峻考驗。

    本文從食品安全監(jiān)管現(xiàn)存的突出問題為例，通過分析、比較并提出相應(yīng)對策，為解決現(xiàn)階段我國行政執(zhí)法中普遍存在的問題提供了一個典型標(biāo)本。

    一、食品安全監(jiān)管概述

    （一）食品安全的內(nèi)涵

    食品是人類賴以生存的基礎(chǔ)。根據(jù)我國《食品衛(wèi)生法》的規(guī)定，食品是指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。

    食品安全是保護(hù)公眾健康、提高公眾生活質(zhì)量的基礎(chǔ)。目前，食品安全已成為全球性的重大戰(zhàn)略性問題，并越來越受到世界各國政府和消費者的高度重視。隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的持續(xù)較高速度發(fā)展以及人民生活水平的提高，對食品安全提出了越來越高的要求。

    關(guān)于食品安全，國內(nèi)外不同的文獻(xiàn)有不同的定義。伴隨不同的社會生活水平，食品安全從最早的避免中毒、保護(hù)生命，繼而發(fā)展為營養(yǎng)、衛(wèi)生、有利于健康、有利于保持生態(tài)平衡的可持續(xù)發(fā)展，其內(nèi)涵在不斷地豐富和延伸。

    1、狹義的食品安全概念，主要是食品衛(wèi)生。即食品應(yīng)該無毒、無害，保證生命安全、維持身體健康需要。

    2、廣義的食品安全概念，則是持續(xù)提高人類的生活水平，不斷改善環(huán)境生態(tài)質(zhì)量，使人類社會可以持續(xù)、長久地存在與發(fā)展。這個意義上的食品安全，包含了衛(wèi)生安全、質(zhì)量安全、數(shù)量安全、營養(yǎng)安全、生物安全和可持續(xù)安全等六大要素。

    3、從我國現(xiàn)階段行政執(zhí)法的具體實踐來看，食品安全的著眼點主要還是衛(wèi)生安全、質(zhì)量安全和營養(yǎng)安全；本文所指的食品安全，除了特別說明，一般都是指這個意義上的食品安全。

    （二）我國食品安全的現(xiàn)狀

    1、食品安全明顯改善

    改革開放以來，我國食品安全有了明顯改善。

    衛(wèi)生部的監(jiān)測表明，食品衛(wèi)生平均合格率不斷提高。《食品衛(wèi)生法(試行)》前的1982年，我國食品衛(wèi)生監(jiān)測總體合格率為61.5％；《食品衛(wèi)生法》實施后，1994年、2000年和2002年，食品衛(wèi)生監(jiān)測總體合格率分別達(dá)到了82.3％、88.9％和93.4％。在2003、2004兩年，全國食品衛(wèi)生監(jiān)測總體合格率繼續(xù)保持穩(wěn)步提高，在2003年一季度還達(dá)到97.1％。

    農(nóng)業(yè)部的監(jiān)測表明，我國對蔬菜高殘留和高毒農(nóng)藥控制取得了明顯的成效，特別是對畜產(chǎn)品中“瘦肉精”（鹽酸克倫特羅）的控制成效十分明顯，出口食品質(zhì)量不斷提高。我國食品質(zhì)量安全控制已經(jīng)取得了明顯的進(jìn)展。

    2、食品安全現(xiàn)狀令人憂慮

    長期以來，中國的食品供應(yīng)體系主要是圍繞增加食品供給數(shù)量問題而建立起來的。作為一個發(fā)展中國家，目前中國在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、食品加工以及銷售等環(huán)節(jié)仍然存在安全隱患，假冒偽劣食品屢禁不止、重大食品安全事故屢有發(fā)生。食品安全存在的問題表現(xiàn)在以下幾個方面：

    （1）從總體上看。據(jù)衛(wèi)生部衛(wèi)生監(jiān)督中心2005年3月出具的分析報告，當(dāng)前我國食品安全存在的主要問題概括為以下五個方面：一是微生物引起的食源性疾病是影響食品安全的主要因素。二是種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的源頭污染對食品安全的威脅。三是食品生產(chǎn)經(jīng)營中嚴(yán)重使用不合格原料生產(chǎn)加工食品的問題。四是食品工業(yè)應(yīng)用新原料、新工藝帶來的食品安全問題。五是環(huán)境污染對食品安全構(gòu)成的嚴(yán)重威脅。

    （2）衛(wèi)生安全方面。按照衛(wèi)生部提供的統(tǒng)計數(shù)字，中國最近幾年的食品安全問題呈現(xiàn)出波動趨勢。2003年衛(wèi)生部共收到全國重大食物中毒事件報告379起，12876人中毒，323人死亡。與2002年比較，重大食物中毒的報告起數(shù)、中毒人數(shù)、死亡人數(shù)分別增加了196.1％、80.7％、134.1％。2005年前三季度，衛(wèi)生部又收到全國重大食物中毒事件報告202起，7124人中毒，196人死亡。

    （3）質(zhì)量安全方面。據(jù)國家質(zhì)監(jiān)總局的報告，從種養(yǎng)殖等初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)看，農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模狹小，經(jīng)營分散，農(nóng)產(chǎn)品分級和包裝技術(shù)水平低，溯源管理困難；在食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)上，我國食品加工企業(yè)絕大多數(shù)規(guī)模比較小，全國現(xiàn)有的700多萬家小型食品加工作坊、攤點中80%以上為10人以下的手工作坊，工藝落后，20%-30%沒有達(dá)到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，五分之一無標(biāo)生產(chǎn)，三分之二不具備食品檢驗?zāi)芰?，近一半食品出廠不檢驗，四分之一對進(jìn)廠原料不進(jìn)行任何把關(guān)，60%不具備基本生產(chǎn)條件；在流通過程，由于包裝、儲藏、運輸?shù)仍O(shè)施落后和管理不善，造成食品的二次污染，難以保證食品質(zhì)量安全。
    （4）營養(yǎng)安全方面。據(jù)中國營養(yǎng)學(xué)會的調(diào)查顯示，近１０年來，我國居民營養(yǎng)狀況雖有明顯改善，但營養(yǎng)不良問題仍相當(dāng)突出，表現(xiàn)為營養(yǎng)缺乏和營養(yǎng)失衡并存，營養(yǎng)缺乏同樣是造成食品不安全的重要因素之一。2004年阜陽劣質(zhì)奶粉所造成的“大頭娃娃”事件正是突出的表現(xiàn)之一。

    （三）食品安全監(jiān)管概況

    1、行政執(zhí)法與食品安全監(jiān)管

    行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)的規(guī)定，對相對人采取的直接影響其權(quán)利義務(wù)的具體行政行為，或者對相對人的權(quán)利義務(wù)行使監(jiān)督檢查的行政行為。在本文中，行政執(zhí)法并非行政行為之全部，僅指監(jiān)督檢查、實施行政處罰和采取行政強(qiáng)制措施等行政實務(wù)界習(xí)慣上認(rèn)定的行政執(zhí)法。

    在食品安全領(lǐng)域，雖然行政執(zhí)法已經(jīng)逐步走出以政策代法、以命令代法、以言代法這類行政管理層次的執(zhí)法，但由于歷史沿革、業(yè)內(nèi)慣例，本文仍然以“食品安全監(jiān)管”代替“食品安全行政執(zhí)法”來使用。即食品安全監(jiān)管是指各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對食品生產(chǎn)、流通和消費領(lǐng)域所進(jìn)行的行政許可、行政處罰和采取行政強(qiáng)制措施等行政行為。

    2、我國食品安全監(jiān)管概況

    （1）在中央，依照法律行使食品安全行政執(zhí)法職能的行政機(jī)關(guān)有多個部門，包括衛(wèi)生部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、工商管理總局、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、公安部、科技部和國家食品藥品監(jiān)督管理局等。按照2004年中編辦《關(guān)于進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)管部門職責(zé)分工有關(guān)問題的通知》，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將現(xiàn)由衛(wèi)生部門承擔(dān)的生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的食品衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)劃歸質(zhì)檢部門；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。職責(zé)分工的原則是“一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管”。

    （2）在地方，現(xiàn)行食品安全實行由各省級政府相應(yīng)主管部門對口管理，在本轄區(qū)形勢相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)限。2004年以來，為加強(qiáng)食品監(jiān)管，北京、浙江等部分省市在地方政府食品放心工程領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上，成立了由地方衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、食品藥品監(jiān)督管理局等監(jiān)管部門組成的食品安全委員會，由分管副省長擔(dān)任主任，辦公室設(shè)在省食品藥品監(jiān)管局，并將這一做法向各市、縣延伸。在強(qiáng)化整治的基礎(chǔ)上，各地進(jìn)一步加強(qiáng)對食品生產(chǎn)、流通、消費各環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

    （3）從總體上看，我國已基本形成了多部門、多層次分工協(xié)作的食品安全監(jiān)管體制。政府各部門根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，以行政許可、行政處理、行政處罰和行政強(qiáng)制執(zhí)行等方式對食品生產(chǎn)、流通、消費的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行著監(jiān)督管理。具體監(jiān)管部門、環(huán)節(jié)分工及法律依據(jù)見下表：

    監(jiān)督管理環(huán)節(jié) 監(jiān)督管理部門 所依據(jù)的法律法規(guī)

    種養(yǎng)殖等初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié) 農(nóng)業(yè)部門（負(fù)責(zé)） 農(nóng)業(yè)法、農(nóng)藥管理條例、獸藥管理條例、飼料添加劑管理條例

     質(zhì)檢部門 動物防疫法

    食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié) 質(zhì)檢部門（負(fù)責(zé)） 產(chǎn)品質(zhì)量法、工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證試行條例、食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法

     衛(wèi)生部門 食品衛(wèi)生法

    食品流通環(huán)節(jié) 工商部門（負(fù)責(zé)） 公司法、公司登記管理條