【摘要】強(qiáng)征農(nóng)民房屋和土地，將農(nóng)民由農(nóng)村趕到政府人為打造的城鎮(zhèn)，大規(guī)模搞所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，非但不是實(shí)現(xiàn)憲法序言提出的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的手段，而且損害和動(dòng)搖了憲法確立的農(nóng)村土地集體所有制地位以及農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，侵犯了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地用益物權(quán)等法定權(quán)利。準(zhǔn)確、完整地理解憲法有關(guān)征收條款的規(guī)定，對(duì)于嚴(yán)格依憲、依法征收農(nóng)民房屋和土地，保障農(nóng)民合法權(quán)益，具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；集體所有制；經(jīng)營體制；土地承包權(quán)；憲法征收條款

   
　　這些年來，特別是最近幾年，由地方政府一手主導(dǎo)的土地和房屋征收已從城市向農(nóng)村急速地大規(guī)模擴(kuò)展。雖然2008年黨的十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出要“改革征地制度”，“逐步縮小征地范圍”，`1`但是，不少地方對(duì)這一要求置若罔聞。2010年11月2日，《新京報(bào)》就報(bào)道：受土地財(cái)政的驅(qū)使，全國20多個(gè)省市已經(jīng)掀起了規(guī)模浩大的“拆村”風(fēng)潮，這些地方政府打著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造、小城鎮(zhèn)化等各種旗號(hào)，違背農(nóng)民的意愿，強(qiáng)拆民居，拿走宅基地，無數(shù)的農(nóng)民正在“被上樓”。`2`該報(bào)道引起極大震動(dòng)。一周后的11月10日，溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要“開展農(nóng)村土地整治”，“把維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首位”，“堅(jiān)決制止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建”。`3`2011年7月20日，溫家寶主持國務(wù)院常務(wù)會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)，要依法保護(hù)農(nóng)村耕地和農(nóng)民宅基地物權(quán)，嚴(yán)禁侵害群眾權(quán)益。`4`但時(shí)至今日，“拆村”風(fēng)潮并未得到有效制止，拆遷過程中發(fā)生的一連串的沖突和血腥故事時(shí)常見諸媒體。

　　看來問題已相當(dāng)嚴(yán)重，上述《新京報(bào)》就引用中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文的話說：“這場和平時(shí)期大規(guī)模的村莊撤并運(yùn)動(dòng)是古今中外，史無前例，如果得不到有效遏制，恐怕要出大事?！盽5`強(qiáng)征農(nóng)民房屋和集體所有土地，將農(nóng)民趕出家園，將會(huì)出什么樣的“大事”，本文姑且不論，這里要提出的是，農(nóng)村的房屋和土地征收是相當(dāng)復(fù)雜的問題，這么多年來，各級(jí)黨委和政府不斷強(qiáng)調(diào)要依憲和依法執(zhí)政，特別是要依法行政，但是，在涉及九億人口的農(nóng)村工作中，特別是在涉及農(nóng)民切身利益和農(nóng)村發(fā)展方向的房屋和土地征收中，憲法和法律真正被放到應(yīng)有位置了嗎？憲法和法律的相關(guān)規(guī)定得到了準(zhǔn)確的理解和切實(shí)的遵守、執(zhí)行嗎？

　　一、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與憲法序言中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系

　　現(xiàn)在，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是兩個(gè)特別熱門的語詞。在網(wǎng)絡(luò)上稍加搜索就會(huì)發(fā)現(xiàn)，大概自2003年左右開始，從東部沿海到西部邊遠(yuǎn)地區(qū)的黨委政府，都在頻繁提出本地方的重要發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)：加快推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及與這“二化”緊密相聯(lián)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。用江蘇省省長2010年在該省推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化工程會(huì)議上的說法，就是要堅(jiān)持“新型工業(yè)化、新型城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化‘三化同步’”。`6`

　　問題的關(guān)鍵是，地方政府似乎總認(rèn)為，只有搞工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，將農(nóng)村富余的勞動(dòng)力集中到工廠和城鎮(zhèn)，才能搞所謂“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“以城帶鄉(xiāng)”、“以工哺農(nóng)”，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的所謂規(guī)?；?jīng)營，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。這種認(rèn)識(shí)實(shí)際既將工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化等同起來，也將工業(yè)化、城鎮(zhèn)化當(dāng)作實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的措施和手段。

　　然而，1982年憲法制定的時(shí)候，全國流行的一句話與今天的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化大不相同，那時(shí)叫做實(shí)現(xiàn)“四個(gè)現(xiàn)代化”，也就是憲法序言所確立的國家根本任務(wù)：“逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化”。根據(jù)憲法的這一要求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化是國家的根本任務(wù)之一。三十年來，憲法序言有關(guān)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的這一表述沒有修改，這說明國家的這個(gè)根本任務(wù)沒有發(fā)生變化。但值得注意的是，憲法通篇沒有出現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”的提法，或者類似現(xiàn)在各地所熱衷的城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的表述，更沒有將城鎮(zhèn)化與實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化聯(lián)系起來。序言所表述的工業(yè)化，也不是現(xiàn)在各地方所提出的工業(yè)化，而是工業(yè)的“現(xiàn)代化”，而且，憲法也沒有將工業(yè)的現(xiàn)代化與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化聯(lián)系起來，更沒有把工業(yè)的現(xiàn)代化作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的手段。

　　那么，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化究竟包括哪些內(nèi)容？實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體措施是什么？農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化要在什么時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)？農(nóng)村要變成什么樣子才叫實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化呢？是不是把農(nóng)村都城鎮(zhèn)化，到處建立工廠，把農(nóng)民都趕上樓房，就叫做實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化呢？就像一些文件和媒體上所說的，要與國外城鎮(zhèn)化對(duì)比，國外的城鎮(zhèn)人口達(dá)到多少，我國的城鎮(zhèn)人口現(xiàn)在只有多少，要達(dá)到國外的比例，我國才叫實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化呢？這些問題憲法都沒有回答。

　　憲法沒有回答的問題按理應(yīng)當(dāng)由法律來回答。1993年制定、2002年修改的《農(nóng)業(yè)法》，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基本法律，但這部法律無論從立法目的還是其他具體條文，都沒有對(duì)憲法序言中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的表述作進(jìn)一步的規(guī)定。其他如《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《農(nóng)村土地承包法》以及《村民委員會(huì)組織法》等法律，雖然與農(nóng)村的發(fā)展密切相關(guān)，但也都沒有對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范。即使是1996年制定的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》，也沒有說發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這個(gè)類似今天的所謂“工業(yè)化”與實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化有什么關(guān)系。還有，2010年修改的《村民委員會(huì)組織法》，專門加上了“促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”這樣時(shí)下很流行的提法，但就是沒有提農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。全國人大常委會(huì)制定的上述諸多法律，用今天的眼光看，已經(jīng)完全涉及所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等事項(xiàng)，都可以說與實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化密切相關(guān)，甚至可以說搞這些“化”本身就是在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。但是，法律對(duì)此只字未提，為什么呢？筆者以為，這決不是立法機(jī)關(guān)的疏忽，更不是立法機(jī)關(guān)無視憲法的規(guī)定甚或不愿去推動(dòng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，這只能說明，在中國，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路子還并不清晰。憲法的規(guī)定是一個(gè)很高的目標(biāo)，要在法律中確定實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體措施和目標(biāo)，不是一件簡單的事情，相關(guān)法律中涉及的所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、基層民主等事項(xiàng)，與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化都沒有必然的聯(lián)系，更不能把這些事項(xiàng)當(dāng)作實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的措施和手段。

　　就筆者查閱所及，目前為止，只有1993年制定的《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》提到了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這部法律的第一條規(guī)定，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，促使農(nóng)業(yè)科研成果和農(nóng)業(yè)技術(shù)盡快應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，目的是為了“實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”。這一規(guī)定清楚地說明，迄今為止，立法機(jī)關(guān)不僅重視農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，而且認(rèn)準(zhǔn)了一條：推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要條件。至于其他那些類似工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的東西，立法機(jī)關(guān)恐怕還沒有認(rèn)為其與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有什么必然聯(lián)系。

　　不僅是法律對(duì)憲法的表述缺乏系統(tǒng)的規(guī)定，即使是黨和國家的重要文件以及領(lǐng)導(dǎo)人的講話，迄今似乎也沒有對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提出一個(gè)完整的概念和實(shí)現(xiàn)的路徑。`7`黨的十五屆三中全會(huì)就坦承：“積極探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體途徑，是農(nóng)村改革和發(fā)展的重大課題?！盽8`黨的十七大報(bào)告提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化格局”。`9`十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出，要“統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)”，“建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度”。`10`但是，這些提法并沒有揭示工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間的關(guān)系，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化顯然也不能說明就實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。

　　2006年胡錦濤在《建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，不斷開創(chuàng)“三農(nóng)”工作的新局面》的講話中揭示了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)，就是“工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距”，`11`具體做法是“實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和‘多予少取放活’”。`12`但是，這個(gè)目標(biāo)和做法也都不能說就可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。緊接著，溫家寶在《扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)需要把握好的幾個(gè)問題》的講話中提出，“我們推進(jìn)的城鎮(zhèn)化，是能夠帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的城鎮(zhèn)化；我們建設(shè)的新農(nóng)村，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的新農(nóng)村。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的過程，應(yīng)當(dāng)是城市帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的過程”，“是農(nóng)民更多地參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、分享發(fā)展成果的過程”。`13`這里雖然揭示了新農(nóng)村與城鎮(zhèn)化的辯證關(guān)系，但是，新農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化畢竟是內(nèi)容不同的兩個(gè)概念，即使是城鎮(zhèn)化帶動(dòng)的新農(nóng)村，也未必是實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的新農(nóng)村。

　　溫家寶在2011年的政府工作報(bào)告中提出，要“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展過程中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”。`14`這個(gè)表述與前述江蘇省省長有關(guān)“三化同步”的說法類似。單純地看，這個(gè)表述并沒有直接表明，搞工業(yè)化、城鎮(zhèn)化就是在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，或者是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體措施，但在地方政府的實(shí)踐中，是極易引起這樣錯(cuò)誤的理解和認(rèn)識(shí)的。

　　十一屆全國人大四次會(huì)議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》繼續(xù)沿用了溫家寶的上述提法，但并沒有揭示農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵和要素，而是在第五章用了“加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的標(biāo)題，并在此章下用“增強(qiáng)糧食安全保障能力”、“推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整”、“加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新”和“健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系”作為四個(gè)小節(jié)的標(biāo)題。`15`這里沒有將所謂工業(yè)化和城鎮(zhèn)化列為一節(jié)，不然又可能引起對(duì)這“二化”與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間關(guān)系的曲解力”。`16`值得注意的是，這里對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的表述用了“積極”二字，但同時(shí)又要求“穩(wěn)妥”，并不是一些地方政府用的“加快”，重要的是，這里沒有將城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化聯(lián)系起來。但是，要求構(gòu)建城市布局、增強(qiáng)城鎮(zhèn)承載能力、將農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)居民的提法，在地方政府那里，是極易演變成營造城市、強(qiáng)行將農(nóng)民趕上樓的。

　　以上的情況表明，對(duì)憲法確立的實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本任務(wù)，無論從法律還是政策或者其他方面，我們還沒有形成一個(gè)全國性的統(tǒng)一目標(biāo)認(rèn)識(shí)，沒有提出一套穩(wěn)定的、能夠行之久遠(yuǎn)的措施體系。而現(xiàn)在各級(jí)地方政府轟轟烈烈地打造的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，本不應(yīng)當(dāng)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)生多少必然的聯(lián)系，卻是以直接犧牲農(nóng)民和農(nóng)村的利益為代價(jià)的