論文摘要 在我國(guó)，在長(zhǎng)期的集權(quán)型政治體制和計(jì)劃型經(jīng)濟(jì)體制的背景下，行政法失去了本身的監(jiān)管政府、限制公權(quán)的意義，卻成為政府的一種管理工具。相當(dāng)多的政府官員和普通民眾對(duì)行政程序法了解甚少，聽(tīng)證更是一個(gè)陌生的詞匯。隨著社會(huì)民主化進(jìn)程的推進(jìn)，服務(wù)型政府的逐漸建立。保障公眾合法權(quán)益，依法行政、政務(wù)公開(kāi)的呼聲日益高漲。行政聽(tīng)證才得以慢慢產(chǎn)生并發(fā)展起來(lái)。在當(dāng)代中國(guó)獨(dú)特的國(guó)情下，我國(guó)行政處罰法中的聽(tīng)證程序有著許多舊體制的烙印。

　　論文關(guān)鍵詞 行政處罰法 聽(tīng)證 體制

　　在我國(guó)，由于長(zhǎng)期的集權(quán)型政治體制和計(jì)劃型經(jīng)濟(jì)體制，行政法只是被政府作為一種管理手段來(lái)運(yùn)用。相當(dāng)多的政府官員和普通民眾并不知道行政程序法為何物，更不用提聽(tīng)證。而隨著后來(lái)多項(xiàng)法律，法規(guī)的實(shí)施，行政聽(tīng)證程序制度在我國(guó)得以確立。然而由于實(shí)際現(xiàn)實(shí)操作，制度設(shè)置和思想觀念等多方面因素的制約，使我國(guó)的行政聽(tīng)證制度流于形式，甚至被某些部門所利用，粉飾太平。使得這項(xiàng)重要的行政程序制度在實(shí)踐無(wú)法發(fā)揮其重要作用。
　　因此，對(duì)該制度的缺陷，缺陷背后的各種現(xiàn)實(shí)和歷史原因進(jìn)行研究，于我國(guó)現(xiàn)今的行政法律有重大而深遠(yuǎn)的意義。完善該項(xiàng)制度，對(duì)我以后我國(guó)行政法的發(fā)展有重要的指導(dǎo)意義。

　　一、我國(guó)行政處罰法中聽(tīng)證程序的缺陷

　　任何權(quán)力必須公正行使，對(duì)當(dāng)事人不利的決定必須聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，這是現(xiàn)代法制的一個(gè)重要原則。行政聽(tīng)證程序就是這一原則的體現(xiàn)。陳述權(quán)和申辯權(quán)是當(dāng)事人的重要權(quán)利，貫穿于行政決定整個(gè)過(guò)程的始終，聽(tīng)證賦予當(dāng)事人的進(jìn)行申辯和提出意見(jiàn)的權(quán)利與場(chǎng)合。然而在我國(guó)，在長(zhǎng)期的集權(quán)型政治體制和計(jì)劃型經(jīng)濟(jì)體制的背景下，行政法失去了本身的監(jiān)管政府、限制公權(quán)的意義，卻成為政府的一種管理工具。相當(dāng)多的政府官員和普通民眾對(duì)行政程序法了解甚少，聽(tīng)證更是一個(gè)陌生的詞匯。隨著社會(huì)民主化進(jìn)程的推進(jìn)，服務(wù)型政府的逐漸建立。保障公眾合法權(quán)益，依法行政、政務(wù)公開(kāi)的呼聲日益高漲。行政聽(tīng)證才得以慢慢產(chǎn)生并發(fā)展起來(lái)。在當(dāng)代中國(guó)獨(dú)特的國(guó)情下，我國(guó)行政處罰法中的聽(tīng)證程序有著許多舊體制的烙印。
　?。ㄒ唬┻m用聽(tīng)證程序的行政處罰范圍過(guò)窄
　　《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第42條規(guī)定下列行政處罰，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)事人要求，應(yīng)舉行聽(tīng)證：對(duì)于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、執(zhí)照等能力罰有異議的。對(duì)于沒(méi)收、數(shù)額較大的罰款等財(cái)產(chǎn)罰有異議的。對(duì)法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰有異議的。
　　那么，作為一個(gè)法條，其效力如何的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)便是其適用范圍，這涉及到對(duì)《行政處罰法》中對(duì)適用聽(tīng)證的“……較大數(shù)額的罰款等”中的“等”的理解，而目前流行的是“等內(nèi)說(shuō)”與“等外說(shuō)”。等內(nèi)說(shuō)是聽(tīng)證僅限于列舉的三類行政處罰，此處的“等”字是個(gè)毫無(wú)實(shí)際意義的虛詞。等外說(shuō)即行政聽(tīng)證的范圍不僅僅限于行政處罰法明確列舉的三類行政處罰。兩種觀點(diǎn)各有支持者，但不幸的是，前者的支持者往往是行政機(jī)關(guān)，后者的擁護(hù)者卻往往只是法律界的學(xué)者們。而從行政法的立法本意——限制日益膨脹的公權(quán)力便可以得知，我們不能期待行政機(jī)關(guān)主動(dòng)適用“等外說(shuō)”。而實(shí)際情況是，各地行政機(jī)關(guān)必然唯“等內(nèi)說(shuō)”是用，甚至縮小適用范圍。假如沒(méi)有更多新的司法解釋或者是法規(guī)法條出臺(tái)，等內(nèi)說(shuō)將依然是行政機(jī)關(guān)拒絕該三項(xiàng)列舉的行政處罰的其他任何處罰的行政聽(tīng)證要求的最佳選擇，而本來(lái)就處于弱勢(shì)的行政相對(duì)人在法律上尋找不到任何可以關(guān)于這方面有利的法條法規(guī)作為支持，其權(quán)益如何能得到保護(hù)，公民又從何對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，法律又如何對(duì)公權(quán)力進(jìn)行有效的限制，這樣行政處罰決定的合法性令人堪憂。而從根本上說(shuō)，這更是與行政法的立法原則及目的背道而馳的。
　　接下來(lái)讓我們來(lái)看看我國(guó)《行政處罰法》第32、33條的規(guī)定；規(guī)定如下：相對(duì)人對(duì)下列行政處罰有異議的，行政關(guān)可以不舉行聽(tīng)證：對(duì)限制人身自由有異議的，依照《中華人民共和國(guó)安管理處罰條例》的規(guī)定執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)不舉行聽(tīng)證；對(duì)于證據(jù)確鑿的違法事實(shí)，行政機(jī)關(guān)適用簡(jiǎn)易程所做出的警告和一定數(shù)額以下的罰款有異議的，不舉行聽(tīng)證。一定數(shù)額以下的罰款是指：對(duì)公民處在50元人民幣以下的和對(duì)法人或其他組織處在1000元人民幣以下的罰款。這進(jìn)一步將適用行政聽(tīng)證的行政處罰范圍收窄。
　　從以上條文字面上看，第42條規(guī)定的適用聽(tīng)證的行政處罰是吊銷證照等三種處罰，這三種處罰都屬于比較重大的行政處罰；那該條文的立法本意應(yīng)是對(duì)公民合法權(quán)益影響比較重大的行政處罰決定必須舉行聽(tīng)證，以保障公民的權(quán)利；我們作出如此的推斷可以說(shuō)是相當(dāng)合理的。那么，一個(gè)奇怪的現(xiàn)象出現(xiàn)了，《行政處罰法》第42條將吊銷證照等對(duì)公民權(quán)益影響比較重大列入了聽(tīng)證的范圍，但第32、33條卻將與公民權(quán)益最為密切、影響最為重大的行政處罰——人身罰排除在外；雖然條文中寫的是“可以”并不是“應(yīng)當(dāng)”，但就如筆者上文寫到的“等內(nèi)說(shuō)”，我們又怎能期待行政機(jī)關(guān)作出對(duì)自身不利的法律解釋呢？就法律處罰與制裁對(duì)公民的影響程度而言，人身罰的影響程度是最為重大的；行政聽(tīng)證程序本身就是為了保障已經(jīng)相對(duì)弱勢(shì)的行政相對(duì)人的合法權(quán)益而建立的一道防線；然而這防線的基礎(chǔ)—法條本身卻把防線最重要的部分—保障人身權(quán)利硬生生拆掉；這真是有點(diǎn)啼笑皆非。退一步說(shuō)，即使《治安管理處罰條例》中規(guī)定了“被裁決拘留處罰的人或者他的家屬能夠找到擔(dān)保人或者按照規(guī)定交納保證金的，在申訴和訴訟期間，原裁決暫緩執(zhí)行?！边@個(gè)條文里面規(guī)定的一個(gè)最重要前提是擔(dān)保，無(wú)論是擔(dān)保人或是保證金；即當(dāng)事人的申訴及訴訟這種救濟(jì)行為是有條件的。并不是法律賦予其本身應(yīng)具有的權(quán)利。這樣的有條件的權(quán)利，行使起來(lái)的真正效力有多大本身已很值得商榷，更遑論其障礙有多大了。綜上，我們不難看出，這種排除性的條款及過(guò)窄的適用范圍是行政處罰法中聽(tīng)證程序的規(guī)定中一個(gè)很明顯的缺陷。

　?。ǘ┞?tīng)證筆錄案卷排他性原則沒(méi)有確立
　　聽(tīng)證筆錄案卷排他性原則是指，聽(tīng)證記錄應(yīng)當(dāng)具有約束力，行政決定必須根據(jù)聽(tīng)證記錄做出的案卷做出，否則行政決定無(wú)效。
　　但是，行政處罰法關(guān)于這方面并無(wú)規(guī)定。我國(guó)《行政處罰法》僅在第42條第1款第7項(xiàng)規(guī)定：“聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無(wú)誤后簽字或者蓋章?！边@使得聽(tīng)證筆錄對(duì)行政機(jī)關(guān)缺乏強(qiáng)制約束力。沒(méi)有將聽(tīng)證筆錄在決定中作為唯一依據(jù)加以明確規(guī)定，使聽(tīng)證筆錄的法律效力部分缺失。而行政決定必須建立在聽(tīng)證筆錄的基礎(chǔ)上作出，這是對(duì)程序正義的基本捍衛(wèi)，也是聽(tīng)證程序真正發(fā)揮作用的重要前提。假如行政機(jī)關(guān)不以聽(tīng)證筆錄為根據(jù)而作出的裁決，那么聽(tīng)證程序只不過(guò)是一種對(duì)公眾的欺騙而已。
　　同時(shí)聽(tīng)證筆錄效力的部分缺失使得聽(tīng)證會(huì)缺乏公信力，從而對(duì)維護(hù)社會(huì)和諧安定有間接的負(fù)面影響。由于聽(tīng)證筆錄對(duì)聽(tīng)證會(huì)的法律效果不具備約束力，這意味著相對(duì)人在聽(tīng)證會(huì)上的發(fā)言在法律上無(wú)任何實(shí)際意義，這將相對(duì)人在參與前已對(duì)聽(tīng)證會(huì)失去信心，導(dǎo)致相對(duì)人往往對(duì)行政機(jī)關(guān)抱以更強(qiáng)烈的不信任感。一旦聽(tīng)證結(jié)果不能如其所愿，即使聽(tīng)證會(huì)真正做到公正公開(kāi)，相對(duì)人也將先入為主，極容易產(chǎn)生強(qiáng)烈的不滿情緒，很容易以其他危險(xiǎn)、暴力的甚至是危害社會(huì)的行為發(fā)泄其不滿情緒，對(duì)社會(huì)安定沒(méi)有任何益處。
　　（三）缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)途徑
　　正所謂：“有權(quán)利必有救濟(jì)”，公民合法權(quán)利的保障有賴于健全的監(jiān)督和救濟(jì)體制的建立。而在聽(tīng)證的具體程序、聽(tīng)證的細(xì)節(jié)等方面，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)此規(guī)定得相當(dāng)模糊，對(duì)聽(tīng)證程序監(jiān)督和救濟(jì)的規(guī)定更是幾乎沒(méi)有。聽(tīng)證程序?qū)π姓Q定難以起到強(qiáng)大的監(jiān)督作用，相對(duì)人在這方面無(wú)據(jù)可依、無(wú)法可依，又如何提起公民運(yùn)用聽(tīng)證維護(hù)權(quán)益的主動(dòng)性呢。在這樣的情況下，有效的監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制顯得尤為重要，但遺憾的是目前在我國(guó)有效的行政聽(tīng)證的監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制并沒(méi)有建立起來(lái)。

　　二、我國(guó)行政處罰法中的聽(tīng)證程序的完善

　?。ㄒ唬┻m當(dāng)擴(kuò)大并且明確行政處罰聽(tīng)證程序的適用范圍
　　首先，通過(guò)出臺(tái)相關(guān)司法解釋或修改現(xiàn)有行政處罰法，合理擴(kuò)大適用聽(tīng)證程序的行政處罰決定的范圍，同時(shí)明確規(guī)定適用聽(tīng)證的行政處罰類型，使得公民在申請(qǐng)聽(tīng)證時(shí)有法可依。筆者認(rèn)為拓寬范圍的方式可用排除性條文表述，即作一個(gè)最低處罰標(biāo)準(zhǔn)，低于該標(biāo)準(zhǔn)的處罰即認(rèn)定為對(duì)公民影響較小的處罰決定，不適用聽(tīng)證程序。這可以最大限度的保障公民合法權(quán)益下同時(shí)保證行政資源的有效利用。
　　這里提到了排除性條款，那么關(guān)鍵問(wèn)題出現(xiàn)了，假如以確定適用范圍下限為解決辦法的話，關(guān)于行政處罰法中的關(guān)于人身罰的排除性條款的問(wèn)題該如何解決呢？答案是顯而易見(jiàn)的。行政立法將最為嚴(yán)厲的行政拘留排除在行政聽(tīng)證范圍之外，不管是基于任何的理由，無(wú)論是在理論上還是在邏輯上，都是無(wú)法成立的。行政處罰法的立法原意應(yīng)是保障公民的權(quán)益。而該條文根本就與立法原意相去甚遠(yuǎn)，這樣的條款將公民最重要的權(quán)益排除在外，即便其他處罰決定都適用聽(tīng)證程序；限制人身自由的處罰決定卻與聽(tīng)證無(wú)緣，聽(tīng)證程序?qū)竦谋Ｕ嫌帜苡卸嗌倌?。將行政?tīng)證制度的適用范圍擴(kuò)大到限制人身自由的行政處罰，是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、行政公開(kāi)公正、保障公民合法權(quán)益也是我國(guó)行政機(jī)關(guān)構(gòu)建新型服務(wù)性政府的必然要求，是我國(guó)行政法的價(jià)值內(nèi)涵的重要體現(xiàn)，也將是我國(guó)行政程序法的必然發(fā)展趨勢(shì)。
　?。ǘ┐_立聽(tīng)證筆錄案卷排他性原則
　　聽(tīng)證應(yīng)堅(jiān)持“案卷排他原則”，這是毋庸置疑的。因?yàn)?，?tīng)證的目的是對(duì)行政決策進(jìn)行判斷與決定，通過(guò)聽(tīng)證保證行政行為的公開(kāi)性與公平性；而聽(tīng)證筆錄是記錄整聽(tīng)證過(guò)程的重要文書，其可以說(shuō)代表了整個(gè)聽(tīng)證過(guò)程。假如如此重要的文書卻僅僅是行政決策的依據(jù)之一，不具備終局法律效力的話，那么聽(tīng)證程序決定行政決策的效果也肯定將大打折扣。
　　《行政處罰法》第42條第1款第7項(xiàng)規(guī)定：“聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無(wú)誤后簽字或者