摘要：本文以意識形態(tài)的剛性，認(rèn)知的局限性，臨時性政策代替法律、法規(guī)，多元利益的沖突，政策的變動無常，政策與環(huán)境的沖突等為著眼點(diǎn)，剖析了我國證券市場監(jiān)管中的政策失敗成因。

關(guān)鍵詞：證券市場　監(jiān)管　政策失敗

我國證券系統(tǒng)腐敗嚴(yán)重，與政府政策的失敗是分不開的。導(dǎo)致我國證券系統(tǒng)政策失敗的原因，筆者認(rèn)為有以下幾個方面：
一、意識形態(tài)的剛性
意識形態(tài)指組織成員所共同擁有的一套信仰體系。意識形態(tài)在政策的制定過程中存在兩方面的負(fù)面作用：一是意識形態(tài)具有過濾器的作用，妨礙了真實(shí)信息的傳達(dá)；二是過于堅持的信仰會影響對實(shí)際問題的了解，造成認(rèn)知失去協(xié)調(diào)，從而使信念和實(shí)際現(xiàn)狀產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖突。在我國證券市場發(fā)展的初期，人們認(rèn)為社會主義必須是計劃經(jīng)濟(jì)，必須是公有制占主體，政府對經(jīng)濟(jì)生活的管理必須深入到微觀層次，社會主義與資本主義有著完全不同的經(jīng)濟(jì)管理制度。在這種意識形態(tài)下，本來應(yīng)該實(shí)行的·些符合國際證券市場慣例的治理理念和原則，卻因加上了意識形態(tài)的標(biāo)簽，而導(dǎo)致政策的失敗。比如，證券市場本應(yīng)是公平、自由的競爭市場，但我們的政策排斥和限制非國有與國有控股企業(yè)的上市，再加上對上市額度的限制，使我們的證券市場從一開始就不是一個相對公平、自由的競爭市場。再如，我們原來錯誤的堅信社會主義經(jīng)濟(jì)就應(yīng)是國家對所有企業(yè)的控股，以致在企業(yè)上市前的股份制改造過程中，為確保國家的控股地位，僅僅分拆出1／3的股份進(jìn)入市場流通，而占2／3份額的國有股卻是不上市流通的，這就形成了中國證券市場的畸形股份制企業(yè)。既然在證券市場上無法實(shí)現(xiàn)完整的產(chǎn)權(quán)交易，那么證券市場也就不是真正意義上的證券市場。即使在當(dāng)時有一些有識之士對此有正確的意見，但也不敢冒意識形態(tài)的政治風(fēng)險而提出。隨著時間的推移，特別是到2001年中國加入WTO之后，這一問題不解決，我國證券市場就無法與國際接軌，證券市場的發(fā)展受到了極大的限制。但是，上市公司的國有股已積累了3萬多億左右的市值，而市場的流通股僅有l(wèi)億多的市值，國有股怎么流通的了?從2001年6月份開始，僅僅實(shí)行新股發(fā)行10％的國有股減持，股票A股指數(shù)就從2240點(diǎn)一路跌到l0月份的1514點(diǎn)，嚇得國家趕快緊急叫了暫停。這種由于意識形態(tài)的剛性所造成的國有股非流通問題，成了中國證券市場最大的痛。
二、認(rèn)知的局限性
從1992年全國統(tǒng)一證券市場與監(jiān)管模式的形成至今，我國證券市場剛剛走過十年的發(fā)展歷程。十年對一個市場的發(fā)展來講，應(yīng)該說僅僅是一個開頭。正因為是一個開頭，所以也就必然存在認(rèn)知的局限性。目前國內(nèi)知識界，在證券市場管理方面具有認(rèn)知話語權(quán)的既非法律界人士也非管理界人士，而是清一色的經(jīng)濟(jì)界人士。經(jīng)濟(jì)界人士又分為所謂的“本土派”和“海歸派”?！氨就僚伞笔侵冈趪鴥?nèi)成長起來的一部分經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者?！氨就僚伞睂W(xué)者內(nèi)部過去實(shí)際上分為兩派。一派是專門靠替領(lǐng)導(dǎo)人的各種話語、政府的各項政策尋找理論依據(jù)來維持自己學(xué)術(shù)地位的。在這部分學(xué)者觀點(diǎn)中，政府關(guān)于證券市場的任何政策都是有理論依據(jù)的，永遠(yuǎn)是進(jìn)步的、先進(jìn)的。這些學(xué)者的觀點(diǎn)過去在各主要媒體上占居主導(dǎo)地位，是主流聲音。但這些學(xué)者無論是主觀上還是客觀上都掩蓋了當(dāng)時證券市場所存在的一些問題和政府政策中的一些失誤之處，致使一些當(dāng)時可以解決的小病，成了現(xiàn)今證券市場的頑疾甚至病變成了癌癥。像上市公司的國有股非流通問題，假如在市場發(fā)展初期解決，應(yīng)是一小問題，現(xiàn)在已成頑疾了。即使最后問題解決了，付出的代價也必定是很沉重的。另一派屬于直言派，對證券市場存在的問題和政府政策的失誤，勇于直言。但這類學(xué)者的聲音在主流媒體上很難見到，散見于非主流媒體、研討會和大學(xué)課堂上。雖然，這些學(xué)者的一些觀點(diǎn)有利于證券市場健康發(fā)展，但對政府政策的選擇和制定影響頗小。隨著證券市場的發(fā)展和我國政治民主化程度的不斷提高，直言派的言論在媒體上逐漸多了起來，特別是網(wǎng)絡(luò)傳媒成了直言派觀點(diǎn)傳播的主要媒介。政府的政策制定明顯感到了輿論的壓力，政策的制定和選擇也相對審慎了。
像2001年后半年，政府關(guān)于國有股減持方案的政策所受到的激烈批評，大概是前所未有的。由于出發(fā)的角度不同和每個學(xué)者的目的不同，“本土派”學(xué)者關(guān)于我國證券市場的現(xiàn)狀的認(rèn)識也不同。一方認(rèn)為我國證券市場是一個大賭場，存在問題十分嚴(yán)重，必須嚴(yán)加監(jiān)管。另一方則認(rèn)為，我國證券市場存在的問題是市場發(fā)展初期所必然的，應(yīng)肯定成績，保護(hù)市場，隨著證券市場的不斷發(fā)展，現(xiàn)有的問題自然而然就解決了。由于我國證券市場發(fā)展的時間短，本土派缺乏可吸收的實(shí)踐經(jīng)驗，再加上原有知識結(jié)構(gòu)的局限性和原有的思維定式，總的來講，本土派對于證券市場的觀點(diǎn)和看法很難說科學(xué)成分有多大，也可以說，過去我國證券市場的發(fā)展是沒有科學(xué)理論指導(dǎo)，那么沒有科學(xué)理論指導(dǎo)的政府政策又怎能不失敗?這也是政府聘請香港的梁定邦做證監(jiān)會首席顧問，史美綸任證監(jiān)會副主席，直接聘請從美國等海外回來的一些留學(xué)人士做證監(jiān)會中高層官員的主要原因。這實(shí)際上就是對“本土派”經(jīng)濟(jì)學(xué)者們的否定。
那么，“海歸派”是不是就沒有認(rèn)知的局限性了呢?我們由2001年3月28日，證監(jiān)會正式頒布的《上市公司新股發(fā)行管理辦法》的效果可以得出相關(guān)結(jié)論。辦法規(guī)定，上市公司申請配股或增發(fā)新股時，公司最近3年加權(quán)平均凈資產(chǎn)收益率不得低于6％(原來是不低于lOOk)；而且即使低于6％，但只要符合相關(guān)條件，也可以申請增發(fā)。增發(fā)門檻的降低引來了上市公司一輪新的圈錢大潮，甚至有些上市公司發(fā)現(xiàn)增發(fā)比配股圈錢更容易，便紛紛召開股東大會，將原已定好的配股方案更改為增發(fā)方案，引起了市場一片非議。凡是有增發(fā)預(yù)案的上市公司均遭到股民的拋棄，“增發(fā)族”成了“跌停族”。甚至，一些證券媒體將有增發(fā)可能的上市公司制成專表，提醒投資者注意風(fēng)險。由這一政策的失敗，使我們也不得不思考“海歸派”的認(rèn)知局限性問題。
一方面，我國證券市場發(fā)展的初始階段，正是“海歸派”們國外寒窗苦讀時，因此對中國證券市場發(fā)展的最初環(huán)境認(rèn)識不深；另一方面，國外的幾年校園學(xué)習(xí)或短暫的工作經(jīng)歷究竟能對國外的證券制度了解多深呢?能不能領(lǐng)悟到其制度的真諦呢?一些“海歸派”提出對我國證券市應(yīng)場“推倒重來，重塑完美市場”的觀點(diǎn)，就足以看出他們的“理想化”程度。行政生態(tài)學(xué)的理論早就告訴我們，不考慮各國文化與社會實(shí)際因素的制度移植是不可能成功的。
三、臨時性政策代替法律、法規(guī)
從法理上講，法律是有位階之分的。在一個國家的法律體系中，憲法是基本大法，擁有至高無上的效力。立法機(jī)構(gòu)通過的普通法具有僅次于憲法的效力。其次是政府及各職能部門制定和通過的各種法規(guī)、條律。再次是地方立法機(jī)構(gòu)通過的各種地方性法律法規(guī)。低階位的法律法規(guī)不得與高階位的法律法規(guī)相沖突。低階位的法律法規(guī)不可能擁有比高階位法律法規(guī)更高的效力。因此，作為制度安排一部分的政府臨時性政策更不應(yīng)該與法律、法規(guī)相沖突，甚至代替法律法規(guī)。但是，在我國證券市場的治理過程中，為什么會出現(xiàn)臨時性政策代替法律、法規(guī)的現(xiàn)象呢?這是與我國的人治傳統(tǒng)分不開的。過去，我們的政府主要是用人治手段來管理社會的，領(lǐng)導(dǎo)的個人意志代替制度是正

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在我們邁向法治社會的今天，人治不可能馬上消失，其慣性仍在延續(xù)。特別是在法律、法規(guī)因時效等原因無法追究一些腐敗分子的責(zé)任時，體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意志的臨時性政策就可以起到懲惡安良的作用，臨時性政策的高于法律、法規(guī)的效力也就得以延續(xù)。
但是，臨時性政策代替法律、法規(guī)的人治現(xiàn)象帶來的負(fù)面影響是顯而易見的。首先，具有反面示范作用。瓊民源變中關(guān)村(000931)就是一典型例證。瓊民源因上市造假、惡莊操縱等原因而被證監(jiān)會停牌，調(diào)查處理。按公司法的相關(guān)規(guī)定，瓊民源理應(yīng)退市，進(jìn)入破產(chǎn)程序。但政府所采取的解決瓊民源問題的政策是，讓中關(guān)村于1999年7月12日，以流通股本18742．347萬股向除權(quán)登記日持股股東按1：1增發(fā)新股，發(fā)行價5．78元，以此作為對瓊民源原股東的一種補(bǔ)償手段。這補(bǔ)償?shù)奈┮粊碓?，就?999年7月12日起人市購人中關(guān)村股票的步步被套的新投資人。他們帶著對中國硅谷的美好憧憬，以100多倍的市盈率，比原瓊民源股東高得多的價格購人中關(guān)村股票，以期分享高科技的高成長收益。而實(shí)際情況卻是，他們當(dāng)時所投資的中關(guān)村，不過是每股收益0．2元多的房地產(chǎn)開發(fā)商。瓊民源違法違規(guī)給老投資者造成的損失，由后來人市高價買人中關(guān)村的新投資者買單，他們成了替罪羔羊。而莊家卻利用瓊民源搖身一變而成中關(guān)村的獨(dú)特題材，對中關(guān)村股票進(jìn)行爆炒。從1999年12月28日的18．22元飆升至2000年3月3日的最高44．41元，僅3個月時間暴漲143．74％。
此后一路下跌，到2001年12月31日收盤11．52元，跌幅達(dá)74％。管理層將違法違規(guī)公司瓊民源改頭換面的結(jié)果是，解放了當(dāng)時被套牢的10．7萬多名投資者，同時將35．6683萬(2000年末中關(guān)村股東數(shù))名投資者深套其中，而股市莊家則成了最大的獲利者。有中關(guān)村重組瓊民源的示范之后，上市公司違法違規(guī)更加有恃無恐，一家接一家有如雨后春筍。而且只要一曝光，它們便扛起資產(chǎn)重組的大旗，從紅光實(shí)業(yè)、鄭州百文、大慶聯(lián)誼到銀廣夏等，都與瓊民源如出一轍。由此可見，這種臨時性政策代替法律、法規(guī)的人治現(xiàn)象帶來的反面示范作用有多么得大啊!其次，臨時性政策代替法律、法規(guī)的人治做法，為權(quán)力的尋租提供可能性。既然臨時性政策可以代替法律、法規(guī)，那些違反法律、法規(guī)的法人或個人就會通過各種手段包括行賄，來尋求新的臨時性政策以使自己免于法律、法規(guī)的應(yīng)有懲罰。目前，一些已經(jīng)被暴光的違規(guī)腐敗案件，要么久拖未決，要么不了了之，應(yīng)不排除權(quán)力尋租的可能性。
四、多元利益的沖突
現(xiàn)代社會存在著多元的利益組織。從政治理論的角度來看：每一組織均反映了一種特殊的利益及偏見的動員方式，因此，規(guī)劃