摘 要：制度對旅游可持續(xù)發(fā)展起著決定性的作用，本文通過對云臺山景區(qū)不同發(fā)展階段的正式制度與非正式制度安排的分析，從法律法規(guī)、管理體制、運作模式、行業(yè)管理、社區(qū)參與以及旅游倫理等方面解釋了制度安排對云臺山景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的促進作用，通過對云臺山景區(qū)的制度安排進行評述，為景區(qū)的制度變遷提供建議，最終促進旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞：制度安排 云臺山 可持續(xù)發(fā)展

　　1云臺山景區(qū)發(fā)展?fàn)顩r

　　云臺山景區(qū)位于河南省焦作市修武縣境內(nèi)，總面積190平方公里，擁有全球首批世界地質(zhì)公園和國家5A級旅游景區(qū)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家自然遺產(chǎn)等七個國家級稱號。從1984年開始旅游資源考察到發(fā)展至今，云臺山景區(qū)的發(fā)展速度受到世人矚目，特別是在過去的十年間，景區(qū)旅游人數(shù)和旅游收入連續(xù)穩(wěn)定增長（如圖1所示）①，同時，帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展，被旅游業(yè)界稱為“云臺山模式”。這引起了學(xué)界從資源稟賦、景區(qū)管理等不同的視角分析其快速發(fā)展的原因。但是，對于云臺山景區(qū)如何保持可持續(xù)發(fā)展這一重要問題，學(xué)者們還未給出較多的解釋。而且，從制度經(jīng)濟學(xué)的視角來看，諾斯（1994）認(rèn)為以往所有經(jīng)濟學(xué)家提出的各種經(jīng)濟增長決定論，包括資本決定、技術(shù)決定、人力資本決定等都是不正確的，所謂的創(chuàng)新、規(guī)模經(jīng)濟、教育、資本累積等各種因素都不是經(jīng)濟增長的原因，而是其結(jié)果，是其外在的表現(xiàn)，而真正起作用的只有制度因素②。余鳳龍等（2008）也認(rèn)為中國旅游的發(fā)展實際上伴隨著許多相關(guān)制度的演變與創(chuàng)新，并明顯地與制度變遷相聯(lián)系，制度是影響區(qū)域旅游發(fā)展水平和旅游經(jīng)濟差異程度的重要原因③。賈生華（2002）也指出旅游管理體制變遷是我國旅游產(chǎn)業(yè)演進的重要動因，而不同時期的不同類型的制度創(chuàng)新都是基于特定的環(huán)境和誘因的④。因此，我們認(rèn)為云臺山景區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是與其制度安排緊密聯(lián)系的，為了全面認(rèn)識兩者之間的關(guān)系，本文將云臺山景區(qū)的發(fā)展分為四個階段來分析：

　　第一階段，景區(qū)未開發(fā)階段（1984年以前）。在這一時期，云臺山景區(qū)所處區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展建立在“四小”工業(yè)的基礎(chǔ)上，即小煤窯、小造紙、小水泥、小磚窯。這些污染大、勞動密集程度高但科技含量低、無競爭力的“四小”工業(yè)，對云臺山旅游資源和生態(tài)環(huán)境進行著掠奪性開發(fā)和破壞，其景觀價值未能得到開發(fā)和利用。

　　第二階段，景區(qū)粗放管理階段（1984-1999年）：這一時期，全國旅游業(yè)開始蓬勃興起，旅游逐漸成為社會消費的熱點，在這樣的環(huán)境作用下，修武縣政府認(rèn)識到了云臺山的旅游資源的價值，關(guān)停云臺山景區(qū)范圍內(nèi)的“四小”工業(yè)，阻止了其對生態(tài)環(huán)境的進一步破壞。同時，由于有了旅游業(yè)發(fā)展的需求，就需要對旅游業(yè)發(fā)展所依賴的旅游資源和生態(tài)環(huán)境進行切實有效的保護。因此，在這一階段，首先成立了云臺山景區(qū)管理機構(gòu)，并且在景區(qū)管理體制、運作模式和景區(qū)規(guī)劃開發(fā)等方面開始了圍繞旅游可持續(xù)發(fā)展的制度建設(shè)。但是，在這一階段，景區(qū)管理機構(gòu)更多地關(guān)注旅游資源可被利用的經(jīng)濟價值，而且在景區(qū)發(fā)展初期，缺乏充分的景區(qū)管理經(jīng)驗，再加上較少的游客量未對景區(qū)環(huán)境帶來壓力，景區(qū)的環(huán)保意識也相對較弱。

　　第三階段，景區(qū)規(guī)范經(jīng)營階段（2000-2004年）：這一時期，云臺山經(jīng)歷了一個快速發(fā)展和提升時期，主要表現(xiàn)在景區(qū)成為國家級地質(zhì)公園和國家4A景區(qū)，這也要求景區(qū)進行新的制度安排，注重景區(qū)的規(guī)范管理和環(huán)境保護，以保障景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

　　第四階段，景區(qū)可持續(xù)發(fā)展階段（2004年以來）：2004年，云臺山景區(qū)成功人選世界地質(zhì)公園，景區(qū)的所有利益主體參與景區(qū)發(fā)展，制度結(jié)構(gòu)不斷完善，走可持續(xù)發(fā)展之路。

　　制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，制度是支配和規(guī)范社會中個人行為活動和相互關(guān)系的一套行為規(guī)范和規(guī)則，它旨在激勵和約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。制度安排是指支配經(jīng)濟單位之間和經(jīng)濟單位內(nèi)部合作和競爭方式的一種安排。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的。因此，本文在接下來的部分中，基于制度變遷的視角，從正式制度和非正式制度兩個方面分別對云臺山景區(qū)不同發(fā)展階段與旅游可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的制度安排進行評述，探索“云臺山模式”背后的本質(zhì)根源。云臺山景區(qū)游客量與門票收入統(tǒng)計如圖1所示。
2正式制度對云臺山景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的作用分析

　　正式制度主要是通過國家法律法規(guī)、政府政策和命令等形式表現(xiàn)出來，由人有意識地設(shè)計并有組織地加以保障實施的規(guī)則，而制度變遷主要表現(xiàn)在新制度開始發(fā)揮作用和舊制度的退Hi的過程。因此，在云臺山景區(qū)發(fā)展的不同階段，促進其可持續(xù)發(fā)展的正式制度安排主要體現(xiàn)在其發(fā)展不同階段的法律法規(guī)、管理體制、運作模式、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和社區(qū)參與等方面。

　　2.1 景區(qū)未開發(fā)階段

　　制度安排及其作用的發(fā)揮是與其所處的環(huán)境相適應(yīng)的。在景區(qū)未開發(fā)階段，云臺山不具備旅游業(yè)發(fā)展的背景和動力，沒有專門的旅游管理機構(gòu)，因此，也就未能產(chǎn)生保障旅游可持續(xù)發(fā)展的制度安排。

　　2.2 景區(qū)粗放管理階段

　　在這一階段，云臺山景區(qū)處于起步階段，景區(qū)的正式制度主要體現(xiàn)在管理體制和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，還未能從法律層面提供促進旅游可持續(xù)發(fā)展的制度安排。

　　2.1.1 管理體制

　　在構(gòu)建符合可持續(xù)發(fā)展要求的制度時，政府扮演著重要的角色。黃少安（2000）認(rèn)為政府以行政手段推進市場化進程是轉(zhuǎn)型國家必須經(jīng)歷的一個過程①。并且政府為追求一定的政治和經(jīng)濟目標(biāo)也必須通過制度創(chuàng)新來實現(xiàn)經(jīng)濟增長②。因此，在改革發(fā)展的初始階段，制度以及制度變遷一般是由政府供給和推動。從中國旅游業(yè)的發(fā)展歷程來看，政府不僅具有旅游資源配置的力量，而且也具有巨大的能力解決旅游業(yè)發(fā)展中的障礙，換句話說，旅游業(yè)的制度變遷是政府以行政力量推動的強制性變遷過程。我們也可以通過云臺山景區(qū)發(fā)展初期的政府行為得以驗證，在云臺山景區(qū)發(fā)展初期，沒有與旅游經(jīng)濟相適應(yīng)的市場主體存在，在這樣的情況下，就會出現(xiàn)市場主體缺位，市場機制的功能不能充分發(fā)揮，因此也就需要政府的力量通過制度變革來推動旅游業(yè)的發(fā)展。1988年4月，云臺山成立了最早的開發(fā)機構(gòu)——修武縣旅游籌備處，1989年1月更名為修武縣旅游管理局。1989年4月，修武縣委、縣政府根據(jù)云臺山景區(qū)的開發(fā)建設(shè)存在與地方事宜難以協(xié)調(diào)的情況，又把修武縣旅游管理局更名為修武縣云臺山風(fēng)景區(qū)管理局，并采取景（云臺山景區(qū)）鄉(xiāng)（岸上鄉(xiāng)）合一的管理體制，將景區(qū)內(nèi)的岸上鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府與景區(qū)管理局組成一套班子，兩塊牌子，合署辦公。

　　云臺山景區(qū)發(fā)展初期的“景鄉(xiāng)一體”的管理體制的重要優(yōu)勢在于這種體制在制定政策和旅游發(fā)展目標(biāo)時，有利于發(fā)揮政府在旅游發(fā)展以及環(huán)境保護方面的雙重作用，有利于將景區(qū)開發(fā)和環(huán)境保護相結(jié)合。但是，在景區(qū)發(fā)展初期，這一制度安排還不能解決可持續(xù)發(fā)展的所有問題，如云臺山景區(qū)的茱萸峰、子房湖、百家?guī)r等景點仍分別隸屬于林業(yè)、水利、文化等單位管理，還是會出現(xiàn)政令不暢、發(fā)展不均等問題，在一定程度上阻礙了景區(qū)的整體開發(fā)和環(huán)境保護。

　　2.1.2 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

　　技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要是指在云臺山景區(qū)旅游規(guī)劃開發(fā)以及景區(qū)管理中使用的相應(yīng)技術(shù)，包括信息技術(shù)、環(huán)保技術(shù)等，技術(shù)因素在推動景區(qū)管理和產(chǎn)品不斷創(chuàng)新與升級的同時，技術(shù)開發(fā)水平也促使了景區(qū)環(huán)境得到有效的保護。1984年，云臺山景區(qū)資源考察隊開始旅游資源考察工：作，并在1987年12月，被河南省政府公布為第一批省級風(fēng)景名勝區(qū)。1991年12月，完成了云臺山景區(qū)的第一部總體規(guī)劃——《河南云臺山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》，它為此后云臺山景區(qū)的各項建設(shè)提供了科學(xué)依據(jù)。1993年5月，云臺山被林業(yè)部命名為云臺山國家森林公園。1994年1月，河南云臺山風(fēng)景名勝區(qū)被國務(wù)院公布為國家重點風(fēng)景名勝區(qū)。1997年5月，又編制完成了《云臺山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》，總體規(guī)劃的編制以及景區(qū)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不斷升級，確定了景區(qū)開發(fā)建設(shè)的基本原則和生態(tài)環(huán)境保護的戰(zhàn)略思想。從景區(qū)開發(fā)與管理的角度來看的話，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也代表了為景區(qū)的開發(fā)和管理提供了相應(yīng)的制度安排。但是，在這一時期的開發(fā)過程中，景區(qū)的開發(fā)建設(shè)還更多地表現(xiàn)在景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和景區(qū)規(guī)劃，以提高旅游的接待能力，但對景區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護還存在不足。

　　2.3 景區(qū)規(guī)范經(jīng)營階段

　　2.3.1 管理體制

　　這一時期，云臺山景區(qū)進入飛速發(fā)展的階段，而這又是由這一階段的制度安排所推動的。首先，在1999年，修武縣確定將旅游業(yè)作為縣域經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，“旅游興縣”戰(zhàn)略推動了云臺山景區(qū)跨入了飛速發(fā)展的軌道。其次，景區(qū)“景鄉(xiāng)合一”進而“景政合一”的管理模式，政府為景區(qū)發(fā)展充分授權(quán)，使景區(qū)在市場主體、企業(yè)運作的過程中，得以政令暢通，在最大程度上享有了政府資源配置的諸多優(yōu)勢。這樣，云臺山景區(qū)在各方面都擁有很大的主動權(quán)，可以將資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和景區(qū)持續(xù)發(fā)展上，為景區(qū)在內(nèi)部與外部都創(chuàng)造了良好寬松的發(fā)展秩序和環(huán)境。最后，除了政府給予景區(qū)充分自主權(quán)之外，為整合全縣旅游資源，進一步促進旅游事業(yè)的發(fā)展，2003年5月，修武縣政府將云臺山和青龍峽兩個景區(qū)合稱“云臺山風(fēng)景名勝區(qū)”。2003年9月，修武縣委、縣政府進一步采取“景政合一”的管理模式，將國家森林公園、子房湖水庫、百家?guī)r、青龍峽景區(qū)管理局等納入到云臺山景區(qū)管理局統(tǒng)一管理框架下，實現(xiàn)了人才、資金、資源、建設(shè)、管理上的統(tǒng)一調(diào)配、合理使用。2006年11月，又將峰林峽景區(qū)納入云臺山風(fēng)景區(qū)管理。這一階段的改制使云臺山景區(qū)大大提高了景區(qū)的影響力，更加有利于景點間的協(xié)調(diào)開發(fā)和景區(qū)的整體環(huán)境保護，為景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供了體制上的保證。

　　2.3.2 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

　　這一時期，云臺山景區(qū)的規(guī)劃和開發(fā)也不段升級，其中，較多地體現(xiàn)在對生態(tài)環(huán)境的治理和保護上。2000年以來，云臺山