摘 要:發(fā)軔于美國(guó)進(jìn)步改革運(yùn)動(dòng)的管理行政的內(nèi)核是科學(xué),而科學(xué)理性的嵌入使效率至上成為管理行政的基本價(jià)值取向,理性化、專(zhuān)業(yè)化、紀(jì)律和協(xié)作則成為管理行政的政治合法性基礎(chǔ)。管理行政適應(yīng)了工業(yè)社會(huì)大生產(chǎn)和行政管理復(fù)雜化的客觀需要,在技術(shù)上顯示出了超乎以往一切治理模式的巨大優(yōu)越性。然而,對(duì)科學(xué)理性的過(guò)度信奉導(dǎo)致了對(duì)人性的損害和人的異化,效率主義的運(yùn)行邏輯導(dǎo)致了與民主政治的沖突。探討管理行政的政治哲學(xué)基礎(chǔ),有助于形成對(duì)管理行政的全面正確認(rèn)識(shí)。
　　關(guān)鍵詞:管理行政;科學(xué);政治哲學(xué)基礎(chǔ)
　
　　1887年,美國(guó)學(xué)者伍德羅·威爾遜在《行政學(xué)研究》一文中提出政治與行政二分觀,這一觀點(diǎn)經(jīng)過(guò)古德諾的升華、發(fā)展與論證,形成了美國(guó)早期行政的基本原則,即“政治行政二分法”原則。而韋伯提出的官僚制理論,為政治行政二分的組織設(shè)計(jì)提供了借鑒理路。這些理論結(jié)合交融起來(lái),組成了早期管理行政模式(即傳統(tǒng)公共行政模式)。后來(lái)經(jīng)過(guò)魏洛比、古利克、西蒙至奧斯本(他們的《重塑政府》是新公共管理的代表性著作)的傳承,管理行政的理論譜系得以形成①。管理行政的發(fā)展是整個(gè)公共行政發(fā)展的重要組成部分。對(duì)管理行政的研究不能總是停留在公共行政的話(huà)語(yǔ)系統(tǒng)內(nèi),這既影響了對(duì)它的縱深探討和通約性把握,也稀釋了對(duì)它旗幟鮮明的理論定位。正是基于這種學(xué)術(shù)背景,本文嘗試從政治哲學(xué)層面把管理行政從公共行政話(huà)語(yǔ)系統(tǒng)中離析出來(lái),作為一個(gè)獨(dú)立的理論范式予以學(xué)理建構(gòu)性的專(zhuān)題探討,試圖形成一個(gè)屬于管理行政自身的理論話(huà)語(yǔ)系統(tǒng),并以此推進(jìn)對(duì)這一問(wèn)題的研究。
　　一、管理行政的“科學(xué)”內(nèi)核
　　管理行政發(fā)軔于美國(guó)進(jìn)步改革運(yùn)動(dòng)。在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中,那些信奉科學(xué)主義理念的進(jìn)步主義者是推動(dòng)改革的關(guān)鍵力量。著名的進(jìn)步主義者,如伍德羅·威爾遜、威廉·艾倫、亨利·布魯埃爾、弗雷德里克·克里夫蘭和威廉·F威洛比等,都服膺于科學(xué)理性與專(zhuān)業(yè)主義在物理世界取得的巨大成就,因而都自然地希望將其運(yùn)用到社會(huì)、政治領(lǐng)域,以解決當(dāng)時(shí)面臨的問(wèn)題。通過(guò)進(jìn)步主義者的宣揚(yáng),人們開(kāi)始意識(shí)到,利用科學(xué)的方法和思想,可以研究、定量分析、改變甚至創(chuàng)建人類(lèi)的各項(xiàng)制度,以保障人類(lèi)向著具有明確性和可預(yù)測(cè)性的方向不斷進(jìn)步?？茖W(xué)逐漸成為美國(guó)人心中的神圣價(jià)值,它和基督教一樣勢(shì)不可擋。正如美國(guó)學(xué)者詹姆斯·羅伯遜所說(shuō):“一如早期基督教,科學(xué)橫掃整個(gè)西方世界,勢(shì)如破竹。在美國(guó)人的實(shí)踐中它甚至可以同傳統(tǒng)的宗教神話(huà)相協(xié)調(diào)。”
　　`美`詹姆斯·O羅伯遜:《美國(guó)神話(huà)美國(guó)現(xiàn)實(shí)》,賈秀東等譯,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1990年版,第361頁(yè)。
　　在19世紀(jì)后半葉,科學(xué)同美國(guó)人對(duì)進(jìn)步的信念結(jié)合在一起。相互結(jié)合的進(jìn)步神話(huà)和科學(xué)神話(huà)開(kāi)始主宰美國(guó)人觀察自己和觀察世界的方式。在進(jìn)步時(shí)代融為一體的科學(xué)分析思路和科技進(jìn)步,釋放出科學(xué)理性和專(zhuān)業(yè)主義的巨浪。被科學(xué)和技術(shù)在物理世界獲得的巨大成就所打動(dòng),進(jìn)步主義者很自然地想要將其應(yīng)用于社會(huì)和政治領(lǐng)域,希望在這些領(lǐng)域也實(shí)現(xiàn)科學(xué)般的精確和客觀
　　`美`杰伊·D懷特、蓋·B亞當(dāng)斯:《公共行政研究:對(duì)理論與實(shí)踐的反思》,劉亞平等譯,清華大學(xué)出版社2005年版,第24頁(yè)。
　　受進(jìn)步主義者的影響,泰勒發(fā)起了科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)。這迅速風(fēng)靡了美國(guó)社會(huì),并很快影響到公共管理領(lǐng)域,被深深艷羨于工業(yè)效率的傳統(tǒng)公共行政主義者們所膜拜套用。韋伯則將政府科學(xué)化、技術(shù)化的進(jìn)程推向了極致。在韋伯看來(lái),科學(xué)的目的就是引導(dǎo)人們作出工具合理性的行動(dòng),通過(guò)理性計(jì)算去選取達(dá)到目的的有效手段,通過(guò)服從理性而控制外在世界。因而,對(duì)于科學(xué)家來(lái)說(shuō),就應(yīng)當(dāng)為“科學(xué)而科學(xué)”,他們“只能要求自己做到知識(shí)上的誠(chéng)實(shí)……確定事實(shí)、確定邏輯和數(shù)學(xué)關(guān)系”
　　`德`馬克斯·韋伯:《學(xué)術(shù)與政治》,馮克利譯,生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1998年版,第37頁(yè)。
　　?？茖W(xué)的研究是如此,那么根據(jù)科學(xué)的原則去建設(shè)社會(huì)和改造生活也無(wú)疑需要遵從這種工具理性。根據(jù)韋伯的看法,官僚制的功能完全在于它是工具理性的典型形式,是根據(jù)科學(xué)的和技術(shù)性的原則建立起來(lái)的。也正是由于官僚制最為集中地表現(xiàn)了近代社會(huì)的工具理性特征,所以官僚制能夠得到社會(huì)的普遍認(rèn)同,能夠被廣泛地應(yīng)用到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域,不僅存在于政府部門(mén)、國(guó)家的政權(quán)建設(shè)和行使之中,而且被廣泛地應(yīng)用到企業(yè)等各類(lèi)私人部門(mén)的體制設(shè)計(jì)和運(yùn)行之中,成為征服了整個(gè)社會(huì)的最為普遍的組織結(jié)構(gòu)形式
　　張康之:《尋求公共行政的倫理視角》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版,第103頁(yè)。
　　20世紀(jì)30-40年代,管理行政引入了行為科學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)的研究方法,在20世紀(jì)50-60年代則引入了系統(tǒng)科學(xué)的研究方法,即系統(tǒng)論、信息論、控制論、運(yùn)籌學(xué)、生態(tài)論的研究方法,使得管理行政的科學(xué)性更加豐盈飽滿(mǎn)。作為行為主義的集大成者,西蒙的《行政行為》中也充滿(mǎn)著科學(xué)的氣息。在西蒙看來(lái),任何科學(xué)理論的推理都必須在邏輯上嚴(yán)密,而且在經(jīng)驗(yàn)上具有可檢驗(yàn)性,而這樣的科學(xué)哲學(xué)思想極其重要。西蒙的行政科學(xué)思想深受其老師卡爾納普“統(tǒng)一科學(xué)”
　　所謂“統(tǒng)一科學(xué)”,是指自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)分享著同樣的邏輯基礎(chǔ),甚至是整個(gè)方法論基礎(chǔ)。建立統(tǒng)一科學(xué)是卡爾納普的理想,也是其具體落實(shí)的行動(dòng)綱領(lǐng)之一。參見(jiàn)顏昌武《作為行政科學(xué)的行政學(xué)——西蒙行政思想述評(píng)》,《公共管理研究》2009年第7卷。
　　的影響,甚至可以說(shuō),卡爾納普對(duì)“統(tǒng)一科學(xué)”的主張影響了西蒙的一生。在其為諾貝爾獎(jiǎng)委員會(huì)所撰寫(xiě)的一篇自傳性文章中,西蒙說(shuō),他在各項(xiàng)科學(xué)研究中都遵循著兩條原則的指導(dǎo),這兩條原則都深深地打上了“統(tǒng)一科學(xué)”的烙印。其中第一條指導(dǎo)原則是“盡力用現(xiàn)代科學(xué)工具武裝社會(huì)科學(xué),使社會(huì)科學(xué)逐漸成為硬科學(xué)來(lái)更有效地對(duì)付它們面臨的難題”;第二條指導(dǎo)原則是“致力于促進(jìn)社會(huì)科學(xué)家和自然科學(xué)家的關(guān)系,使他們能為解決非常復(fù)雜的公共政策問(wèn)題一起發(fā)揮自己的專(zhuān)長(zhǎng)”
　　Lindbeck, A, 1992,Nobel Lectures, Economics `STBX`1969-1980,`STBZ` World Scientific Publishing Co, Singapore
　　。可見(jiàn),西蒙強(qiáng)化了公共行政的科學(xué)性,試圖使之成為一種實(shí)用的技術(shù),其所倡導(dǎo)的理念則與進(jìn)步主義的思維相一致,并且與政治科學(xué)中的行為主義相呼應(yīng),從而使其成為在政府管理甚至一般管理(包括企業(yè)管理)中解決不斷重現(xiàn)的效率、經(jīng)濟(jì)和效能等問(wèn)題的一種嶄新而令人興奮的研究路徑,因而贏得了更多支持
　　Wamsley, G & Wolf, J et, 1996, Refounding Democratic Public Administration: Modern Paradoxes, Postmodern Challenges, Thousand Oaks: SAGEpp18-19
　　到了新公共管理階段,管理行政者開(kāi)始從企業(yè)管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)中尋求支持。一般管理學(xué)派將戰(zhàn)略規(guī)劃、目標(biāo)管理和全面質(zhì)量管理等借鑒到公共部門(mén)中來(lái)。而在那些將“新公共管理” 等同于“管理主義”的學(xué)者看來(lái),諸如“公共選擇理論”等經(jīng)濟(jì)學(xué)理論也屬于管理主義理論的范疇?！肮芾硎且环N與資源流動(dòng)緊密聯(lián)系在一起的活動(dòng),這種活動(dòng)是為了獲得明確的目標(biāo)。這些目標(biāo)絕大部分是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的語(yǔ)言來(lái)描述的——‘輸出’和‘資金的價(jià)值’。”`NextPage`　     Christopher Pollitt, 1990,Managerialism and the Public Services: The Anglo-American Experience, Oxford: Basil Blackwell, p5
　　原因就在于,經(jīng)濟(jì)學(xué)使管理主義的工具理性視角得到進(jìn)一步強(qiáng)化,經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)人都是理性的并由此預(yù)測(cè)人的總體行為,它力圖通過(guò)演繹而不是用其他社會(huì)科學(xué)所采取的歸納方法來(lái)得出結(jié)論,同時(shí)經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)數(shù)學(xué)方法的應(yīng)用也使其顯得更合乎理性,這樣“管理主義領(lǐng)域內(nèi)理性模式的發(fā)展絕大部分來(lái)自于經(jīng)濟(jì)學(xué)”,并且“經(jīng)濟(jì)學(xué)作為管理主義的基礎(chǔ)使它成為最有力的社會(huì)科學(xué)理論”
　　`澳`歐文·E休斯:《公共管理導(dǎo)論》,彭和平等譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版,第77-78頁(yè)。
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　　總之,在管理行政發(fā)展的每一個(gè)階段,都充滿(mǎn)著對(duì)科學(xué)理性的信奉。正是因?yàn)槿藗儗?duì)科學(xué)理性的信奉,國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理轉(zhuǎn)移到人類(lèi)科學(xué)的成果和模式以及人類(lèi)理性的運(yùn)作上來(lái),科學(xué)成為管理行政的內(nèi)核。
　　二、管理行政的政治哲學(xué)基礎(chǔ)
　　要探討管理行政的政治哲學(xué)基礎(chǔ),需要對(duì)政治哲學(xué)的理論架構(gòu)進(jìn)行厘定。從整個(gè)思想史來(lái)看,政治價(jià)值取向是它最重要、最獨(dú)特的論域,這是中西方政治哲學(xué)大家的共識(shí)。除此之外的論域,就是要探究合理的政治秩序,并為政治秩序的合法性提供證明,以及探討合理政治秩序?qū)崿F(xiàn)的政治效用。也就是說(shuō),作為面向人類(lèi)政治實(shí)踐并以追問(wèn)最好或最正義政治秩序?yàn)槟繕?biāo)的政治哲學(xué),其基本理論架構(gòu)應(yīng)該包括政治價(jià)值取向、政治合法性和政治效用。(一)管理行政的政治價(jià)值取向
　　價(jià)值取向是指主體在價(jià)值選擇和決策過(guò)程中的一定的傾向性。價(jià)值取向體現(xiàn)了主體的價(jià)值追求,表現(xiàn)為這個(gè)主體所信奉的而且影響其行為的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。價(jià)值取向不是一種心理偏向、一種愛(ài)好,而是主體自覺(jué)地、有目的地對(duì)行為方向的選擇和把握,具有自覺(jué)性和能動(dòng)性等特點(diǎn)。由于科學(xué)理性——科學(xué)分析的思路和科技進(jìn)步——取得了絕對(duì)的壟斷地位,因而在管理行政的政治價(jià)值追求中,公共行政被看作是不同于政治的一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域,是一個(gè)價(jià)值中立的、技術(shù)性的領(lǐng)域,是“磨刀”的技術(shù),是一門(mén)科學(xué)、一種職業(yè)。效率被看作是第一公理。威爾遜認(rèn)為,行政學(xué)研究的目的,在于揭示政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作,以及政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ?BR>　　彭和平等:《國(guó)外公共行政理論精選》,中共中央黨校出版社1997年版,第1、45-47頁(yè)。
　　。懷特認(rèn)為,公共行政的目的,就是在官員和雇員的處置下,對(duì)各種資源加以最有效能的利用,使公共計(jì)劃得以最迅速、最經(jīng)濟(jì)、最圓滿(mǎn)的完成⑤。古利克也認(rèn)為:“盡管從應(yīng)用意義上來(lái)看,效率必須與其他的社會(huì)價(jià)值和政治價(jià)值相適應(yīng),但是科學(xué)研究工作本身所特有的價(jià)值就是效率。在行政科學(xué)看來(lái),其基本的‘善’就是效率”
　　Luther Gulick and L