提要： 可再生能源是未來(lái)能源的基石，大力開(kāi)發(fā)和利用可再生能源成為能源戰(zhàn)略的必然選擇。2009 年我國(guó)通過(guò)修改法律確立了現(xiàn)行的五項(xiàng)法律制度，但是該制度目前仍存在： 總量目標(biāo)未以立法形式明確、并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏、分類電價(jià)制度與費(fèi)用補(bǔ)償制度的立法前瞻性不足等問(wèn)題，因此，在借鑒國(guó)外可再生能源運(yùn)作成熟的相關(guān)法律制度基礎(chǔ)上，“ 對(duì)癥下藥” ，提出切實(shí)可行的具體完善建議。
　　
　　關(guān)鍵詞： 能源； 可再生能源； 法律制度。
　　
　　能源最終將由化石能源時(shí)代發(fā)展過(guò)渡到可再生能源時(shí)代，大力開(kāi)發(fā)利用可再生能源已成為能源戰(zhàn)略的必然選擇。“ 各國(guó)在針對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)而推出的救援計(jì)劃中都不約而同地把綠色投資和新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為實(shí)體經(jīng)濟(jì)的突破口，希望通過(guò)對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的投入和支持，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)全面復(fù)蘇和持續(xù)發(fā)展”［1］。2012年1 月16 日第五屆世界未來(lái)能源峰會(huì)開(kāi)幕，主題是“ 推動(dòng)可持續(xù)創(chuàng)新” ，討論的主要議題是可再生能源未來(lái)的發(fā)展和挑戰(zhàn)，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文提出了到2030 年將全球使用能源中可再生能源的比例提高一倍的目標(biāo)。但是目前世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，這在很大程度上影響了可再生能源發(fā)展的進(jìn)程，可再生能源未來(lái)幾年的發(fā)展路徑幾乎是“ 八仙過(guò)海，各顯神通” 了。對(duì)于我國(guó)而言，正如2011 年美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)發(fā)布的《中國(guó)的能源安全： 前景，挑戰(zhàn)和機(jī)遇》里提到的： “ 中國(guó)改變現(xiàn)有的能源供需結(jié)構(gòu)存在很大困難，化石能源依舊具有無(wú)可替代的作用。” “ 未來(lái)幾十年，中國(guó)的能源結(jié)構(gòu)仍將以煤炭為主，但中國(guó)的水電、核電、風(fēng)電和天然氣有巨大的發(fā)展?jié)摿?。中長(zhǎng)期看，中國(guó)應(yīng)該構(gòu)建一個(gè)技術(shù)創(chuàng)新導(dǎo)向的煤炭清潔利用和可再生能源利用體系”②。相應(yīng)地，可再生能源整個(gè)法律體系的完善則成為可再生能源發(fā)展的必經(jīng)之路。
　　
　　2005 年以前，我國(guó)主要是通過(guò)部門規(guī)章和政策來(lái)給可再生能源的發(fā)展提供制度支持。2005 年2 月28 日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)可再生能源法》（ 以下簡(jiǎn)稱《可再生能源法》） 并于2006 年1月1 日施行，從此將可再生能源開(kāi)發(fā)利用納入了法制軌道。2009 年12 月26 日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)可再生能源法（ 修正案） 》，修改后的《可再生能源法》形成了五項(xiàng)新的可再生能源法律制度： 總量目標(biāo)制度、全額保障性收購(gòu)制度、分類電價(jià)制度、費(fèi)用補(bǔ)償制度和可再生能源發(fā)展基金制度。為了有效施行可再生能源法律制度，相關(guān)部門又先后出臺(tái)了一系列的配套的規(guī)章和政策。就整個(gè)制度的演進(jìn)來(lái)看，首先是立法形式的變化，由2005 年前由部門規(guī)章與政策予以規(guī)范演進(jìn)到現(xiàn)在的全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律，反映了國(guó)家對(duì)于可再生能源發(fā)展的重視，以強(qiáng)制性的高位階立法形式代替之前的部門規(guī)章與政策，法制的統(tǒng)一，更利于可再生能源各項(xiàng)法律制度在全國(guó)實(shí)施； 其次是立法內(nèi)容的變化，從2005 年之前的“ 零打碎敲” 式立法到統(tǒng)一《可再生能源法》的制定，再到首次修改，以及細(xì)則與配套制度的出臺(tái)與即將出臺(tái)，都反映了我國(guó)可再生能源法律體系的逐步建立，表明了我國(guó)發(fā)展可再生能源的決定與信心，此次修改的《可再生能源法》確立的五項(xiàng)制度是在總結(jié)之前經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)基礎(chǔ)上確立的。特別是《可再生能源法》的首次修改，既保留了原有科學(xué)合理的內(nèi)容，刪除并修改了無(wú)效的內(nèi)容，還增加了新內(nèi)容，從字眼表述上看既有有變化的，也有無(wú)變化的，但是實(shí)質(zhì)上都有了新的內(nèi)容?！?006 年起施行的《可再生能源法》鼓勵(lì)發(fā)展風(fēng)能、太陽(yáng)能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮堋⒑Ｑ竽艿瓤稍偕茉?。受該法影響，?006 年起，可再生能源發(fā)電裝機(jī)容量占比止跌回升”［2］。然而，要想給予可再生能源更大的發(fā)展空間，必須對(duì)我國(guó)可再生能源法律制度進(jìn)一步完善。
　　
　　1 可再生能源總量目標(biāo)制度問(wèn)題。
　　
　　1. 1 問(wèn)題所在： 未以立法形式明確且目標(biāo)偏低。
　　
　　2009 年12 月修改的《可再生能源法》規(guī)定了總量目標(biāo)制度，但沒(méi)有在法律條文中明確規(guī)定總量目標(biāo)，該法第七條規(guī)定，可再生能源總量目標(biāo)由國(guó)務(wù)院能源主管部門制定并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行?？偭磕繕?biāo)是一個(gè)必須實(shí)現(xiàn)的國(guó)家目標(biāo)，是一個(gè)強(qiáng)制性的規(guī)定。我國(guó)是一個(gè)大國(guó)，各項(xiàng)情況相當(dāng)復(fù)雜，并且地域差異很大，作為一個(gè)反映國(guó)家推動(dòng)可再生能源發(fā)展決心和力度的具體體現(xiàn)的總量目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是通過(guò)權(quán)威的立法來(lái)推動(dòng)的，只有如此，才能保證各地區(qū)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和行動(dòng)。如澳大利亞于2001 年4 月通過(guò)了自己的可再生能源（ 電力） 法，在這部立法中明確提出了到2010 年全國(guó)增加9，500Wh（ 2%） 的可再生能源發(fā)電，整個(gè)可再生能源產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值達(dá)到40 億澳幣。從最終的效果來(lái)看，正是因?yàn)橥ㄟ^(guò)立法明確了政府發(fā)展可再生能源的決心，投資者才清晰地了解國(guó)家支持的重點(diǎn)所在，引導(dǎo)了投資的方向，使總量目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。
　　
　　不可否認(rèn)，我國(guó)目前已成為全球可再生能源的大國(guó)，根據(jù)國(guó)家能源局發(fā)布的數(shù)據(jù)，到2010 年底，我國(guó)的水電裝機(jī)已經(jīng)達(dá)到2. 13 億千瓦，世界排名第一，風(fēng)電并網(wǎng)運(yùn)行容量超過(guò)了3100 萬(wàn)千瓦，太陽(yáng)能光伏電池產(chǎn)量已占全球產(chǎn)量40%、達(dá)到了800 萬(wàn)千瓦。我國(guó)“ 十二五” 規(guī)劃綱要中明確提出的目標(biāo)是： 2020 年非化石能源占一次能源消費(fèi)量15%，2015 年非化石能源占一次能源消費(fèi)量的11. 4%。目前，正在制定的我國(guó)能源發(fā)展“ 十二五” 規(guī)劃也將可再生能源作為了重點(diǎn)領(lǐng)域，雖然規(guī)劃沒(méi)有正式發(fā)布，但國(guó)家能源局已透露： “ 到2015 年，風(fēng)電將達(dá)到1 億千瓦，年發(fā)電量1900 億千瓦時(shí)，其中海上風(fēng)電500 萬(wàn)千瓦； 太陽(yáng)能發(fā)電將達(dá)到1500 萬(wàn)千瓦，年發(fā)電量200 億千瓦時(shí)； 加上生物質(zhì)能、太陽(yáng)能熱利用以及核電等，2015 年非化石能源開(kāi)發(fā)總量將達(dá)到4. 8 億噸標(biāo)準(zhǔn)煤”①。而世界平均水平為2010 年達(dá)到10%，2020 年達(dá)到20%，2050 年達(dá)到50%。按照目前我國(guó)的能源戰(zhàn)略規(guī)劃，我國(guó)可再生能源在2010 － 2050 年期間的發(fā)展將明顯低于世界平均水平，這種差距與中國(guó)未來(lái)在世界中的地位和作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不相適應(yīng)。考慮到規(guī)劃與實(shí)際實(shí)施結(jié)果可能還存在差距等因素，這種落后會(huì)更加顯著。
　　
　　1. 2 解決對(duì)策。
　　
　　從《可再生能源法》的最初立法與后期修改來(lái)看，我國(guó)立法行為始終未能突破幾個(gè)傳統(tǒng)立法觀念的束縛，如立法的綜合性、原則性、指導(dǎo)性等等，另外也反映了整個(gè)立法過(guò)程中矛盾與利益的博弈與妥協(xié)。但有一點(diǎn)是明確的，就是沒(méi)有強(qiáng)有力的立法總量目標(biāo)的“ 目標(biāo)” ，勢(shì)必會(huì)被最終的效果大大的打個(gè)折扣。在這方面，我們是有教訓(xùn)的，“ 九五” 期間，原電力部就曾經(jīng)提出到2000 年我國(guó)風(fēng)電裝機(jī)達(dá)到100 萬(wàn)千瓦的目標(biāo)，但以上目標(biāo)因沒(méi)有立法的強(qiáng)制性而最終沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。“ 報(bào)喜不報(bào)憂” 是不能解決問(wèn)題的。目前，世界上許多國(guó)家已通過(guò)可再生能源立法，提出了自己的強(qiáng)制性可再生能源目標(biāo)政策，如2004 年德國(guó)在其制定的《關(guān)于重新調(diào)整電力領(lǐng)域可再生能源法的法律》中提出： “ 制定本法旨在促進(jìn)提高可再生能源在電力供應(yīng)中所占的比重，至2010 年至少提高到12. 5%，至2020 年至少達(dá)到20%”?！?目前，全球已有60 多個(gè)國(guó)家制定了相關(guān)的法律、法規(guī)或行動(dòng)計(jì)劃，通過(guò)立法的強(qiáng)制性手段保障可再生能源戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)” ［3］。
　　
　　可再生能源發(fā)展規(guī)劃與發(fā)展目標(biāo)是可再生能源總量目標(biāo)的具體化，具體指導(dǎo)可再生能源的開(kāi)發(fā)利用，為可再生能源總量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供保障。許多國(guó)家都提出了較高的可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，如丹麥，2012 年年初公布了自己國(guó)家的《2050 年能源發(fā)展戰(zhàn)略》，提出“ 到2050 年將完全擺脫對(duì)化石能源依賴的戰(zhàn)略目標(biāo)，其中2020 年化石燃料消耗將比2009 年降低33%，一次能源消費(fèi)量比2006 年降低4%，可再生能源在終端能源消費(fèi)中的比重超過(guò)30%，交通領(lǐng)域可再生能源消費(fèi)比重達(dá)到10%”②。當(dāng)然，基于我國(guó)目前的實(shí)際情況，制定如丹麥的戰(zhàn)略目標(biāo)是嚴(yán)重的不切合實(shí)際。但是我們也必須看到，由于發(fā)展目標(biāo)制定偏低，實(shí)踐中已嚴(yán)重阻礙可再生能源的發(fā)展，就風(fēng)電發(fā)展而言，我國(guó)風(fēng)電普及速度全世界第一，已成為全球風(fēng)電行業(yè)發(fā)展的領(lǐng)頭羊，然而正是由于國(guó)家風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)偏低，導(dǎo)致電網(wǎng)建設(shè)不足，難以滿足我國(guó)風(fēng)電發(fā)展的速度，客觀上又抑制了風(fēng)電的發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)可再生能源“ 十二五” 規(guī)劃尚未正式公布，筆者建議，根據(jù)我國(guó)可再生能源開(kāi)發(fā)利用技術(shù)水平和市場(chǎng)規(guī)模，適當(dāng)調(diào)整并提高我國(guó)可再生能源發(fā)展的規(guī)劃與發(fā)展目標(biāo)。
　　
　　2 可再生能源全額保障性收購(gòu)問(wèn)題。
　　
　　2. 1 問(wèn)題所在： 并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏。
　　
　　《可再生能源法》第十四條第三款規(guī)定： “ 電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與按照可再生能源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃建設(shè)，依法取得行政許可或者報(bào)送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購(gòu)其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量，發(fā)電企業(yè)有義務(wù)配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全”。此款規(guī)定了可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目必須符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在保障電網(wǎng)安全的前提下，與電網(wǎng)企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，只在達(dá)到上述條件的，電網(wǎng)企業(yè)才會(huì)全額收購(gòu)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量。在這些條件中，最為關(guān)鍵的就是并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。
　　
　　當(dāng)然，對(duì)于并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目提出技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是保障電網(wǎng)安全的需要，可再生能源發(fā)電企業(yè)不應(yīng)有例外，并且并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)制性的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，才能確保上網(wǎng)的可再生能源電力不會(huì)對(duì)電網(wǎng)構(gòu)成威脅，以保障電網(wǎng)的安全，但是我國(guó)卻沒(méi)有這方面的國(guó)家強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。以風(fēng)電為例，2001 年前曾經(jīng)就運(yùn)行、檢修、安全規(guī)程等制定過(guò)相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但其內(nèi)容已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前風(fēng)電大規(guī)模的開(kāi)發(fā)需要，這意味著之前的這一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)過(guò)期。當(dāng)下，關(guān)于風(fēng)電的各項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還沒(méi)有形成完整的體系，很多關(guān)鍵性零部件的標(biāo)準(zhǔn)也還沒(méi)有發(fā)布。這已經(jīng)嚴(yán)重影響了可再生能源的發(fā)展空間，隨之也影響了整個(gè)能源的供給。2011 年夏天，電荒問(wèn)題再次引起關(guān)注，但實(shí)際上西部風(fēng)能卻未能“ 施展拳腳” ，沒(méi)有強(qiáng)制性的并網(wǎng)技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)使得風(fēng)能未能發(fā)揮其應(yīng)有的利用率，也在客觀上阻礙了風(fēng)電行為的發(fā)展動(dòng)力。轉(zhuǎn)貼于 233網(wǎng)校論文中心 http://www.studa.net

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