提要： 可再生能源是未來能源的基石，大力開發(fā)和利用可再生能源成為能源戰(zhàn)略的必然選擇。2009 年我國通過修改法律確立了現(xiàn)行的五項法律制度，但是該制度目前仍存在： 總量目標未以立法形式明確、并網(wǎng)技術(shù)標準缺乏、分類電價制度與費用補償制度的立法前瞻性不足等問題，因此，在借鑒國外可再生能源運作成熟的相關(guān)法律制度基礎上，“ 對癥下藥” ，提出切實可行的具體完善建議。
　　
　　關(guān)鍵詞： 能源； 可再生能源； 法律制度。
　　
　　能源最終將由化石能源時代發(fā)展過渡到可再生能源時代，大力開發(fā)利用可再生能源已成為能源戰(zhàn)略的必然選擇?！?各國在針對經(jīng)濟危機而推出的救援計劃中都不約而同地把綠色投資和新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為實體經(jīng)濟的突破口，希望通過對新能源產(chǎn)業(yè)的投入和支持，帶動經(jīng)濟全面復蘇和持續(xù)發(fā)展”［1］。2012年1 月16 日第五屆世界未來能源峰會開幕，主題是“ 推動可持續(xù)創(chuàng)新” ，討論的主要議題是可再生能源未來的發(fā)展和挑戰(zhàn)，聯(lián)合國秘書長潘基文提出了到2030 年將全球使用能源中可再生能源的比例提高一倍的目標。但是目前世界經(jīng)濟復蘇乏力，這在很大程度上影響了可再生能源發(fā)展的進程，可再生能源未來幾年的發(fā)展路徑幾乎是“ 八仙過海，各顯神通” 了。對于我國而言，正如2011 年美國布魯金斯學會發(fā)布的《中國的能源安全： 前景，挑戰(zhàn)和機遇》里提到的： “ 中國改變現(xiàn)有的能源供需結(jié)構(gòu)存在很大困難，化石能源依舊具有無可替代的作用?！?“ 未來幾十年，中國的能源結(jié)構(gòu)仍將以煤炭為主，但中國的水電、核電、風電和天然氣有巨大的發(fā)展?jié)摿?。中長期看，中國應該構(gòu)建一個技術(shù)創(chuàng)新導向的煤炭清潔利用和可再生能源利用體系”②。相應地，可再生能源整個法律體系的完善則成為可再生能源發(fā)展的必經(jīng)之路。
　　
　　2005 年以前，我國主要是通過部門規(guī)章和政策來給可再生能源的發(fā)展提供制度支持。2005 年2 月28 日全國人大常委會通過了《中華人民共和國可再生能源法》（ 以下簡稱《可再生能源法》） 并于2006 年1月1 日施行，從此將可再生能源開發(fā)利用納入了法制軌道。2009 年12 月26 日全國人大常委會通過了《中華人民共和國可再生能源法（ 修正案） 》，修改后的《可再生能源法》形成了五項新的可再生能源法律制度： 總量目標制度、全額保障性收購制度、分類電價制度、費用補償制度和可再生能源發(fā)展基金制度。為了有效施行可再生能源法律制度，相關(guān)部門又先后出臺了一系列的配套的規(guī)章和政策。就整個制度的演進來看，首先是立法形式的變化，由2005 年前由部門規(guī)章與政策予以規(guī)范演進到現(xiàn)在的全國人大常委會通過的法律，反映了國家對于可再生能源發(fā)展的重視，以強制性的高位階立法形式代替之前的部門規(guī)章與政策，法制的統(tǒng)一，更利于可再生能源各項法律制度在全國實施； 其次是立法內(nèi)容的變化，從2005 年之前的“ 零打碎敲” 式立法到統(tǒng)一《可再生能源法》的制定，再到首次修改，以及細則與配套制度的出臺與即將出臺，都反映了我國可再生能源法律體系的逐步建立，表明了我國發(fā)展可再生能源的決定與信心，此次修改的《可再生能源法》確立的五項制度是在總結(jié)之前經(jīng)驗與教訓基礎上確立的。特別是《可再生能源法》的首次修改，既保留了原有科學合理的內(nèi)容，刪除并修改了無效的內(nèi)容，還增加了新內(nèi)容，從字眼表述上看既有有變化的，也有無變化的，但是實質(zhì)上都有了新的內(nèi)容?！?006 年起施行的《可再生能源法》鼓勵發(fā)展風能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地熱能、海洋能等可再生能源。受該法影響，自2006 年起，可再生能源發(fā)電裝機容量占比止跌回升”［2］。然而，要想給予可再生能源更大的發(fā)展空間，必須對我國可再生能源法律制度進一步完善。
　　
　　1 可再生能源總量目標制度問題。
　　
　　1. 1 問題所在： 未以立法形式明確且目標偏低。
　　
　　2009 年12 月修改的《可再生能源法》規(guī)定了總量目標制度，但沒有在法律條文中明確規(guī)定總量目標，該法第七條規(guī)定，可再生能源總量目標由國務院能源主管部門制定并報國務院批準后執(zhí)行?？偭磕繕耸且粋€必須實現(xiàn)的國家目標，是一個強制性的規(guī)定。我國是一個大國，各項情況相當復雜，并且地域差異很大，作為一個反映國家推動可再生能源發(fā)展決心和力度的具體體現(xiàn)的總量目標應當是通過權(quán)威的立法來推動的，只有如此，才能保證各地區(qū)統(tǒng)一的認識和行動。如澳大利亞于2001 年4 月通過了自己的可再生能源（ 電力） 法，在這部立法中明確提出了到2010 年全國增加9，500Wh（ 2%） 的可再生能源發(fā)電，整個可再生能源產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值達到40 億澳幣。從最終的效果來看，正是因為通過立法明確了政府發(fā)展可再生能源的決心，投資者才清晰地了解國家支持的重點所在，引導了投資的方向，使總量目標得以實現(xiàn)。
　　
　　不可否認，我國目前已成為全球可再生能源的大國，根據(jù)國家能源局發(fā)布的數(shù)據(jù)，到2010 年底，我國的水電裝機已經(jīng)達到2. 13 億千瓦，世界排名第一，風電并網(wǎng)運行容量超過了3100 萬千瓦，太陽能光伏電池產(chǎn)量已占全球產(chǎn)量40%、達到了800 萬千瓦。我國“ 十二五” 規(guī)劃綱要中明確提出的目標是： 2020 年非化石能源占一次能源消費量15%，2015 年非化石能源占一次能源消費量的11. 4%。目前，正在制定的我國能源發(fā)展“ 十二五” 規(guī)劃也將可再生能源作為了重點領(lǐng)域，雖然規(guī)劃沒有正式發(fā)布，但國家能源局已透露： “ 到2015 年，風電將達到1 億千瓦，年發(fā)電量1900 億千瓦時，其中海上風電500 萬千瓦； 太陽能發(fā)電將達到1500 萬千瓦，年發(fā)電量200 億千瓦時； 加上生物質(zhì)能、太陽能熱利用以及核電等，2015 年非化石能源開發(fā)總量將達到4. 8 億噸標準煤”①。而世界平均水平為2010 年達到10%，2020 年達到20%，2050 年達到50%。按照目前我國的能源戰(zhàn)略規(guī)劃，我國可再生能源在2010 － 2050 年期間的發(fā)展將明顯低于世界平均水平，這種差距與中國未來在世界中的地位和作用遠遠不相適應?？紤]到規(guī)劃與實際實施結(jié)果可能還存在差距等因素，這種落后會更加顯著。
　　
　　1. 2 解決對策。
　　
　　從《可再生能源法》的最初立法與后期修改來看，我國立法行為始終未能突破幾個傳統(tǒng)立法觀念的束縛，如立法的綜合性、原則性、指導性等等，另外也反映了整個立法過程中矛盾與利益的博弈與妥協(xié)。但有一點是明確的，就是沒有強有力的立法總量目標的“ 目標” ，勢必會被最終的效果大大的打個折扣。在這方面，我們是有教訓的，“ 九五” 期間，原電力部就曾經(jīng)提出到2000 年我國風電裝機達到100 萬千瓦的目標，但以上目標因沒有立法的強制性而最終沒有實現(xiàn)。“ 報喜不報憂” 是不能解決問題的。目前，世界上許多國家已通過可再生能源立法，提出了自己的強制性可再生能源目標政策，如2004 年德國在其制定的《關(guān)于重新調(diào)整電力領(lǐng)域可再生能源法的法律》中提出： “ 制定本法旨在促進提高可再生能源在電力供應中所占的比重，至2010 年至少提高到12. 5%，至2020 年至少達到20%”。“ 目前，全球已有60 多個國家制定了相關(guān)的法律、法規(guī)或行動計劃，通過立法的強制性手段保障可再生能源戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)” ［3］。
　　
　　可再生能源發(fā)展規(guī)劃與發(fā)展目標是可再生能源總量目標的具體化，具體指導可再生能源的開發(fā)利用，為可再生能源總量目標的實現(xiàn)提供保障。許多國家都提出了較高的可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略目標，如丹麥，2012 年年初公布了自己國家的《2050 年能源發(fā)展戰(zhàn)略》，提出“ 到2050 年將完全擺脫對化石能源依賴的戰(zhàn)略目標，其中2020 年化石燃料消耗將比2009 年降低33%，一次能源消費量比2006 年降低4%，可再生能源在終端能源消費中的比重超過30%，交通領(lǐng)域可再生能源消費比重達到10%”②。當然，基于我國目前的實際情況，制定如丹麥的戰(zhàn)略目標是嚴重的不切合實際。但是我們也必須看到，由于發(fā)展目標制定偏低，實踐中已嚴重阻礙可再生能源的發(fā)展，就風電發(fā)展而言，我國風電普及速度全世界第一，已成為全球風電行業(yè)發(fā)展的領(lǐng)頭羊，然而正是由于國家風電發(fā)展目標偏低，導致電網(wǎng)建設不足，難以滿足我國風電發(fā)展的速度，客觀上又抑制了風電的發(fā)展。當前，我國可再生能源“ 十二五” 規(guī)劃尚未正式公布，筆者建議，根據(jù)我國可再生能源開發(fā)利用技術(shù)水平和市場規(guī)模，適當調(diào)整并提高我國可再生能源發(fā)展的規(guī)劃與發(fā)展目標。
　　
　　2 可再生能源全額保障性收購問題。
　　
　　2. 1 問題所在： 并網(wǎng)技術(shù)標準缺乏。
　　
　　《可再生能源法》第十四條第三款規(guī)定： “ 電網(wǎng)企業(yè)應當與按照可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃建設，依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標準的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量，發(fā)電企業(yè)有義務配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全”。此款規(guī)定了可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目必須符合并網(wǎng)技術(shù)標準，在保障電網(wǎng)安全的前提下，與電網(wǎng)企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，只在達到上述條件的，電網(wǎng)企業(yè)才會全額收購可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。在這些條件中，最為關(guān)鍵的就是并網(wǎng)技術(shù)標準的問題。
　　
　　當然，對于并網(wǎng)發(fā)電項目提出技術(shù)標準是保障電網(wǎng)安全的需要，可再生能源發(fā)電企業(yè)不應有例外，并且并網(wǎng)技術(shù)標準應當是強制性的國家標準，才能確保上網(wǎng)的可再生能源電力不會對電網(wǎng)構(gòu)成威脅，以保障電網(wǎng)的安全，但是我國卻沒有這方面的國家強制性技術(shù)標準。以風電為例，2001 年前曾經(jīng)就運行、檢修、安全規(guī)程等制定過相關(guān)的技術(shù)標準，但其內(nèi)容已遠遠不能適應當前風電大規(guī)模的開發(fā)需要，這意味著之前的這一技術(shù)標準已經(jīng)過期。當下，關(guān)于風電的各項技術(shù)標準還沒有形成完整的體系，很多關(guān)鍵性零部件的標準也還沒有發(fā)布。這已經(jīng)嚴重影響了可再生能源的發(fā)展空間，隨之也影響了整個能源的供給。2011 年夏天，電荒問題再次引起關(guān)注，但實際上西部風能卻未能“ 施展拳腳” ，沒有強制性的并網(wǎng)技術(shù)性標準使得風能未能發(fā)揮其應有的利用率，也在客觀上阻礙了風電行為的發(fā)展動力。轉(zhuǎn)貼于 233網(wǎng)校論文中心 http://www.studa.net

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